Стратегическое планирование и управление

Первая стратегия современного формата — Стратегия развития Санкт-Петербурга — была разработана в 1996 году командой Леонтьевского центра. С тех пор появились десятки, если не сотни самых различных стратегий, разработка которых позволила региональным и местным командам детально осмыслить социально-экономическую ситуацию на своих территориях, отработать аналитические методы и процедуры, такие как SWOT- и сценарный анализ, а также попытаться сплотить власть, бизнес и гражданское общество вокруг достижения общих целей. Вместе с тем в сфере стратпланирования остается еще много вопросов, требующих проработки. Например, управление стратегией, об этом в том числе и пойдет речь в статье. Константин Владимирович Харченко, доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление» Финансового университета при Правительстве РФ, руководитель Центра государственных и муниципальных программ Национальной гильдии профессиональных консультантов, кандидат социологических наук Долгое время в России стратегическое планирование осуществлялось очень активно, но фактически вне правовых рамок. Это, конечно, давало разработчикам стратегий возможность экспериментировать, но были и курьезные случаи, когда в финансировании разработки стратегии были усмотрены признаки нецелевого расходования бюджетных средств. Издание Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172‑ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» стало важным шагом к наведению порядка в процедуре разработки стратегий и иных связанных с ними документов. Однако в целом этот закон можно оценивать как запоздалый и скорее подстраивающийся под фактическую ситуацию, чем направленный на ее преобразование. Сегодня ситуация в правовом регулировании стратегического планирования меняется к лучшему. Указ Президента РФ "Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации«[1] — подтверждение этому. В данном документе сделан акцент на необходимости стратегического управления, а не только планирования, а также отражен тренд на цифровизацию государства. Конечно, напрашивается предложение о том, что положения указа должны быть интегрированы в базовый федеральный закон. #474961_300_d# Единая система управления и понятий На сегодняшний день отсутствует единая система управления развитием территорий, его элементы регламентированы документами различного уровня (рисунок 1). Финансовое обеспечение есть, по сути, только на программно-целевом уровне, «бюджет развития» так и не внедрен; понятия «стратегия» и «проект» (в логике постановления Правительства РФ № 1288) в Бюджетном кодексе нет. Проектная деятельность регламентирована только на федеральном и региональном уровнях. Отсюда непонятно, что должен или что может представлять собой муниципальный проект, а также межмуниципальный проект, проект учреждения, проект социально ориентированной некоммерческой организации, территориального общественного самоуправления и их совместные проекты. Государственные программы стали мощными инструментами финансирования отраслей экономики и сфер жизнедеятельности, однако из них ушло концептуальное содержание, которое и есть главный признак стратегического управления. Какова, например, сейчас цель развития экономики, ЖКХ, культуры, образования? Управленческая практика сегодня выходит за рамки правовой базы, в результате чего появляются сущности, может быть, и полезные, но не встроенные в систему управления. Это, например, федеральные дорожные карты, стратегические направления в области цифровой трансформации либо мастер-планы городов. Итак, было бы желательно скорее не редактировать Федеральный закон № 172‑ФЗ, а принять новый фундаментальный закон о системе управления развитием, который бы охватил все четыре уровня такого управления: стратегический, программно-целевой, проектный и текущий (процессный). При этом важно показать место программ в стратегиях и место проектов в программах. Разработка стратегии: опыт Белгорода В свое время в ходе разработки Стратегии развития города Белгорода до 2025 года руководитель аппарата администрации муниципалитета С. А. Боженов принял решение собрать команду из десяти служащих в ранге начальников либо заместителей начальников управлений, представляющих все ключевые сферы жизнедеятельности города, а также пригласить сторонних консультантов. Для работы команды на два месяца было выделено специальное помещение. Был составлен график работы, который предполагал разработку и совместное обсуждение членами команды ключевых элементов стратегии, докладов вышестоящих руководителей (например, доклад главного архитектора о видении пространственного развития города). В ходе таких дискуссий и родилась миссия «От благоустройства — к благополучию». При этом рутинную работу специалисты делали на своих рабочих местах. В результате командной работы удалось не просто составить документ, понятный служащим и приемлемый для них, но и наладить коммуникацию между подразделениями, в том числе посредством неформального общения. Стратегия стала частью повседневной деятельности служащих, предметом их внимания. В последующие годы неоднократно предпринимались попытки актуализировать стратегию, но без организации командной работы в одном пространстве такого эффекта не получено. Стратегии ради стратегии Одной из главных проблем в сфере стратегического планирования является то, что стратегии, будучи, как правило, довольно объемными и логически выстроенными документами, в большинстве случаев не работают. Их принятие не вносит корректив в текущие планы работы административных органов, о них не вспоминают на совещаниях, за недостижение целевых значений показателей никто не несет ответственности. Максимум, факт наличия актуальной стратегии положительно влияет на имидж территории и ее администрации. Отсутствие практической отдачи от стратегий, на наш взгляд, можно объяснить следующими причинами. Во-первых, отсутствием специального и полного финансирования. Во-вторых, выбором разработчиков стратегии. Сегодня распространенной является практика определения разработчика стратегического документа посредством системы госзаказа конкурентным способом. Преимущество такого подхода состоит в том, что участники закупок имеют свободный вход на рынок при условии соответствия квалификационным требованиям. Вместе с тем опыт показывает, что, если над стратегией работает внешняя команда, итоговый документ, даже если и получается высокопрофессиональным, не будет воспринят должным образом непосредственными исполнителями. Напротив, если сама администрация региона, муниципалитета будет участвовать в разработке стратегии при условии, что служащие будут иметь необходимые компетенции для этого, документ получится максимально понятным и «родным» для тех, кто его будет реализовывать. Конечно, разработка стратегий преимущественно силами администрации — это единичные случаи. Если дело доверяется внешним исполнителям, нужно как минимум включать в техзадание развернутый блок работ по сопровождению принятой стратегии, а возможно, еще и разрабатывать систему контроля качества ее реализации. В поисках потенциала. Пример из практики Одной из проблем многих российских муниципальных образований, несмотря на огромную территорию страны, является отсутствие свободных земель, которые можно было бы использовать под инвестиционные площадки. В связи с этим в ходе разработки стратегии города Мегиона пришлось оперировать понятием потенциальных инвестиционных площадок — тех, которых по факту нет, но которые можно будет задействовать при условии относительно небольшой предварительной подготовки: технической, юридической либо иной. К потенциальным инвестплощадкам были, в частности, отнесены: неиспользуемые в настоящее время земли сельскохозяйственного назначения, которые могут быть изъяты у собственника в установленном порядке; «излишки» территорий промышленных предприятий, которые не позволяют собственнику увеличить удельную прибыль в расчете на квадратный метр, будучи при этом объектами налогообложения; объекты незавершенного строительства; земельные участки, на которых расположены балки, ветхое и аварийное жилье, незаконные хозяйственные постройки; земельные участки, занятые древесной растительностью, не относящиеся к землям лесного фонда; заболоченные земельные участки, требующие отсыпки; захламленные земельные участки, требующие санитарной очистки территории; земельные участки, на которых более выгодна реализация иных видов экономической деятельности. Наука + практика Еще одна полезная практика перехода от стратегического планирования к стратегическому управлению — создание организационной структуры, которая отвечала бы за научно-методическое обеспечение реализации стратегии. В некоторых случаях создаются коллегиальные органы, но они, как правило, не решают рутинных задач. В том же Белгороде интересен опыт создания МАУ «Институт муниципального развития и социальных технологий», который вел деятельность по следующим направлениям: 1) сбор и анализ муниципальной статистики по оперативным данным; 2) организация социологических исследований удовлетворенности населения различными сферами жизнедеятельности; 3) содействие в разработке муниципальных программ на научной основе; 4) анализ степени достижения стратегических показателей; 5) повышение квалификации служащих. Изначально предполагалось, что в институте будут работать ученые и служащие, занимая одну и ту же должность по полставки каждый, что обеспечило бы тесную связь между наукой и практикой управления. Аналогичная структура была создана в городе Мегионе Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, ведущим направлением деятельности которой стал, однако, территориальный маркетинг и брендинг. Содержание имеет значение Качество стратегического управления определяется не только организацией работы над стратегией, но и ее содержанием. Пожалуй, главным принципом планирования должно стать обеспечение разумного баланса между амбициозностью и реалистичностью целей. Среди заинтересованных лиц не найдут поддержки как заведомо недостижимые, так и слишком приземленные либо абстрактные цели (например, «развитие культуры»). Идентифицировать, что же должно быть включено в стратегию, позволяет категория «потенциал развития». Потенциал — это нечто более сложное для понимания, чем ресурс. По факту распоряжение имеющимися в наличии ресурсами является чертой текущей, а не стратегической деятельности, так как не представляет особой сложности. Другое дело — распорядиться тем, чего на данный момент не имеешь. #474962_300_d# Любой потенциал — от природно-ресурсного до человеческого — мы делим на три вида: ненайденный ресурс, неиспользуемый ресурс, недостроенный ресурс (рисунок 2). Соответственно, чтобы преобразовать, например, человеческий потенциал в актив, следует: проводить различные мероприятия, конкурсы, где человек сможет раскрыться, а также создавать систему мотивации; использовать неиспользуемый ресурс путем реализации проектов, которые требуют одновременной актуализации широкого круга профессиональных и личностных качеств; достраивать недостроенный ресурс, реализуя различные виды профессионального обучения. Стратегическое планирование предполагает выявление природно-ресурсного, экономического, инвестиционного, туристического, инфраструктурного, пространственного и градостроительного, социального, трудового, финансового и управленческого потенциалов территории. Отдельно следует сказать о потенциале целевых групп населения некоторой территории. Сейчас в работах о стратегическом планировании зачастую говорится лишь о том, как вовлечь общественность, собственно, в процесс разработки стратегии. При этом гораздо важнее понимать, как убедить жителей (работников коммерческих и бюджетных организаций, общественных активистов и других интересантов) участвовать в ее реализации. Целевая группа и социальная группа — это не совсем одно и то же. Социальные группы существуют объективно в любом обществе, целевые же группы — это такие, которые, по мнению администрации, больше всего подходят для активного участия в стратегическом управлении. Учтем, что в конкретном местном сообществе целевые группы не всегда существуют в готовом виде, в ином случае их нужно конструировать, что называется, собирая по людям. Работая над стратегией Мостовского района Краснодарского края, мы обратили внимание прежде всего на «готовые» целевые группы, как, например, казачество, пенсионеры трудоспособного возраста, социально активные предприниматели. При этом был сделан вывод о том, что потенциальными целевыми группами, которые могут влиять на стратегическое будущее, но на данный момент представляют собой лишь совокупность индивидов, являются: дауншифтеры — мигранты с активной жизненной позицией, переезжающие «на природу» в поисках самоактуализации; работники обанкротившихся предприятий с ценными трудовыми навыками; выходцы из района, живущие в регионах и странах с более благоприятными социально-экономическими условиями; бывшие руководители (главы, заместители глав, директора предприятий), имеющие глубокие знания о ресурсах и возможностях территории. Итак, стратегическое управление предполагает сборку целевых групп, приглашение их на стратегические сессии и непосредственное вовлечение в деятельность по развитию территории. Цифровые стратегии В современных условиях цифровизации общественной жизни, и в частности управления, стратегия как документ постепенно теряет свою значимость. В связи с этим на повестке дня стоит вопрос о форме и содержании цифровой стратегии будущего. В контексте цифровизации штаб стратегического управления территорией — это уже не традиционное учреждение, а цифровой двойник региона либо муниципального образования. Минэкономразвития России реализует проект «Цифровое стратпланирование» как часть федерального проекта «Цифровое государственное управление», в свою очередь, входящего в нацпроект «Цифровая экономика Российской Федерации». Данный проект предусматривает создание цифровой платформы поддержки принятия управленческих решений в сфере стратегического управления. В функционал платформы входит: 1) аналитический блок — возможность визуализации динамики показателей, характеризующих развитие сфер жизнедеятельности до настоящего момента; 2) сервис по разработке и согласованию документов стратегического планирования, включая конструкторы документов, коробочные решения, типовые инструменты, лучшие практики; 3) сервис аудита стратегий, предусматривающий формирование отчетности по запросам пользователей; 4) сервис по выявлению дисбалансов при формировании сценариев принятия решений с использованием имитационных моделей; 5) сервис общественных коммуникаций и краудсорсинговая площадка; 6) сервис для бизнеса по формированию предиктивной аналитики и прогнозов; 7) база знаний в сфере стратегического управления с возможностью дистанционного обучения. Однако, на наш взгляд, данную систему необходимо дополнить конструкторами и тезаурусами — сводами типовых формулировок, наиболее точно отражающих описываемые характеристики явлений. Речь идет о частичной автоматизации разработки следующих элементов: конструктор миссии и главной цели развития территории (демонстрирующий в интерактивном режиме общие принципы, подходы и конкретные лучшие практики, а также, возможно, и нежелательные формулировки с обоснованием критериев их отнесения к таковым); конструктор стратегических целей и задач (в интеллектуальную систему может быть заложена в том числе возможность проверки соответствия между целями и задачами, задачами и показателями); конструктор мероприятий и проектов; конструктор стратегических показателей (в увязке с типовыми решениями относительно того, какие мероприятия обеспечивают положительную динамику некоторого показателя). Опора на тезаурусы позволит не копировать блоки из других действующих стратегий и в то же время не изобретать формулировки, а подбирать их максимально приближенно к конкретной ситуации. #474963_300_d# Динамическая модель стратегии, как представляется, должна иметь возможность вовремя обнаруживать несоответствие между актуальными трендами и ранее запланированными мероприятиями (задачами, целями) и обращать на это внимание разработчиков. Общее видение разделов стратегии в цифровом варианте представлено на рисунке 3. Представляется, что единая цифровая платформа стратегического управления при всех ее плюсах не сможет учитывать специфику различных муниципальных образований, отсюда загонять в нее все стратегии вряд ли целесообразно. Лучший вариант — создание инструментов разработчика, позволяющих создать клон данной системы на локальном уровне с возможностью ее модификации и (или) расширения функционала. Желательно, чтобы локальное расширение функционала стратегии было возможно за счет интеграции в нее результатов наиболее перспективных проектов — не точечных мероприятий, а систем деятельности, обеспечивающих удовлетворение потребностей людей на качественно новом уровне. Это могут быть системы стажировок и профориентации молодежи, потребительской кооперации, взаимного обмена товарами и услугами между жителями, целевые социальные сети (например, объединяющие представителей различных народностей, ремесленников, жителей других стран и регионов — выходцев из данной территории). Если такой подход будет реализован, мы увидим поистине живую стратегию городов и районов — не просто актуальную и удобную для восприятия и использования в работе, но и интерактивную «книгу возможностей». Такой документ даст человеку как индивиду либо как представителю одной или нескольких целевых групп возможность самоопределения в локальном пространстве и далее — самореализации в зависимости от потребностей и интересов. Такая стратегия может легко проецироваться на жизненную стратегию человека, помогая ему планировать свое будущее (возможно даже создание специального сервиса «конструктор жизненных стратегий»), причем в привязке и в интересах своей территории. [1] Указ Президента РФ от 8 ноября 2021 года № 633 «Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации».