Увидеть за бюджетом экономику — какая экономическая политика нужна Севастополю при новом губернаторе?

Избранному губернатором Севастополя Михаилу Развожаеву будет определённо проще заниматься развитием экономики города, чем двум его предшественникам, учитывая заметное сокращение размаха инфраструктурных проблем в сравнении с первыми годами пребывания Крыма в составе России. Но за эти же несколько лет экономическая политика российских властей претерпела принципиальную и не обещающую особых перспектив в части экономического роста трансформацию, сведясь главным образом к управлению бюджетными потоками, что в особенности характерно для высокодотационных субъектов наподобие Севастополя. Специфический статус города среди российских регионов, в принципе, позволяет его властям уделять больше внимания экономике в собственном смысле — привлечению частных инвестиций, регулярному взаимодействию с бизнесом, формированию межотраслевых цепочек добавленной стоимости и т.д. Однако большой вопрос, дойдут ли до этого руки у новых властей Севастополя, а главное, будет ли у них к этому повышенный интерес в условиях, когда город по-прежнему может рассчитывать на стабильные бюджетные вливания. В экономике равнение на Северный Кавказ, в бюджете — на Тюмень Для начала необходимо привести ряд, возможно, скучных, но важных цифр, показывающих, в каком состоянии экономика Севастополя вошла в выборный год. Здесь на помощь неизменно приходит основанное на официальных статданных ежегодное исследование социально-экономического положения российских регионов РИА «Рейтинг», в котором Севастополь по итогам 2019 года занял 64-е место (Республика Крым, для сравнения, оказалась на 39-й строчке). На первый взгляд, столь низкий рейтинг по соседству не блистающими экономическими успехами регионами наподобие Ивановской, Новгородской и Орловской областей, объясняется, так сказать, обстоятельством непреодолимой силы — небольшим размером экономики Севастополя. По численности занятых в экономике — 212,5 тысячи человек — Севастополь объективно занимает одно из последних мест в стране, меньше рабочих рук только в слабозаселённых регионах азиатской части страны и некоторых республиках Северного Кавказа. Но нахождение Севастополя в «подвале» рейтинга социально-экономического развития регионов объясняется не только небольшими трудовыми ресурсами — в конечном итоге вопрос заключается не в количестве занятых, а в том, какая добавленная стоимость ими создаётся. Здесь Севастополю также похвастаться нечем: один из важнейших индикаторов эффективности экономики территории — объём производства товаров и услуг в расчёте на одного человека — у него сопоставим с теми же депрессивными регионами. В 2019 году этот показатель для Севастополя составлял 190 тысяч рублей — лишь ненамного выше, чем у Кабардино-Балкарии, Дагестана или Республики Алтай. Если обратиться к относительным, а не абсолютным показателям прошлого года, то понимание того, что дела в экономике города выглядят отнюдь не блестяще, укрепляется. Прежде всего стоит отметить негативную динамику инвестиций: в 2019 году их объём сократился на 8,6% (до 43 млрд рублей) — по этому параметру Севастополь занял лишь 66-е место среди регионов страны. В расчёте инвестиций на одного жителя — 96,5 тысячи рублей в 2019 году — Севастополь находится чуть выше, примерно на 50-м месте в стране, однако не стоит забывать, что большая часть капиталовложений в город приходит не от частного бизнеса, а от государства. Согласно данным Росстата за шесть месяцев этого года, доля бюджетных средств в инвестициях, привлечённых в Севастополь, составила 75,5% — выше этот показатель только в Республике Крым и Ингушетии, а в среднем по России он составляет всего 12,8%. Учитывая то, что федеральные вливания в инфраструктуру Крыма ещё далеко не завершены, рассчитывать на принципиальное сокращение доли бюджетных инвестиций сложно. Однако это не отменяет необходимости серьёзной работы властей над качеством инвестиционного климата, с которым в Севастополе имеются очевидные проблемы. Об этом наглядно свидетельствуют данные ещё одного авторитетного ежегодного исследования — рейтинга инвестиционной привлекательности регионов агентства «RAEX-Аналитика». По оценке его авторов, Севастополь сейчас занимает лишь 55-е место в стране по масштабу инвестиционных рисков — наиболее высоко оцениваются такие виды рисков, как социальные (60-е место), экономические (63-е место), финансовые (71-е место) и, что особенно важно в контексте очередной смены власти в городе, управленческие (67-е место). В сочетании с объективно небольшим инвестиционным потенциалом — авторы рейтинга по этому параметру ставят Севастополь лишь на 70-е место среди субъектов федерации — столь существенный уровень рисков, собственно, и приводит к тому, что инвестиции бизнеса в Севастополь идут очень неохотно. Если не считать опять же бюджетных вливаний. Об их объёме говорит и такой показатель, как доходы консолидированного бюджета на одного жителя (скорректированные на индекс бюджетных расходов) — в Севастополе по итогам прошлого года он равнялся почти 112 тысячам рублей. В общероссийском зачёте это 9-е место в одной компании с такими регионами, как Москва, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономный округа, Тюменская область, Сахалин, — словом, с донорами российского бюджета. Но у Севастополя на собственные налоговые и неналоговые доходы в общем объёме консолидированного бюджета в прошлом году приходилось лишь 43,9% — остальное, очевидно, приходит из федеральной казны. Ощущают ли на себе этот дождь бюджетных инвестиций обычные жители города? Не вполне, если судить по официальным данным о доходах населения. В прошлом году Севастополь занял пятое от конца место по динамике реальных доходов граждан (минус 2,2%), хотя по абсолютному размеру доходов и зарплат он уже может считаться типичным российским середняком. В декабре прошлого года Росстат оценивал среднемесячные доходы севастопольца в 34,3 тысячи рублей, что сопоставимо с Самарской или Курской областями, а по медианной зарплате (уровень, ниже и выше которой зарабатывают по 50% работающих) Севастополь в прошлом году занимал 47-е место между Липецкой и Ростовской областями.  Но эту вполне оптимистичную статистику нужно корректировать как минимум на два дополнительных параметра. Во-первых, очень высокий уровень неформальной занятости — в прошлом году он оценивался в 32%, что опять же сопоставимо с такими регионами, как Республика Алтай (34%) или Северная Осетия (37%). А во-вторых, значительная доля бюджетников в структуре занятых — как следует из бюллетеней Крымстата, на них приходится порядка 40% в общей численности тех работающих жителей города, которых «видит» статистика. Собственно, эти два фактора и дают ответ на вопрос о том, почему экономика Севастополя не может похвастаться большим объёмом производства на душу населения: вклад неформального сектора в добавленную стоимость в экономике по определению невелик, а создают ли хоть какую-то добавленную стоимость чиновники, вообще спорный вопрос, на который нет однозначного ответа даже у экономической науки. Слишком сложная «химия» работы с инвестором Общее направление выхода из этой структурной ловушки в целом понятно и тривиально: для увеличения добавленной стоимости в экономике и снижения её зависимости от бюджетных инъекций необходимо привлекать частные инвестиции в новые производства и сервисный сектор. С этой вполне абстрактной точки зрения Михаилу Развожаеву не надо «изобретать велосипед» — более того, как бывший заместитель министра по делам Северного Кавказа он должен быть хорошо знаком с подобной концепцией экономической политики, поскольку именно она лежала в основе деятельности Минкавказа (впрочем, недолгой — это министерство просуществовало неполных четыре года). И хотя чрезвычайные обстоятельства текущего года, несомненно, потребовали от севастопольских властей гораздо большего внимания к другим сферам, помимо экономики, вопрос об эффективности работы по привлечению частных — подчеркнём это слово — инвестиций неизбежно вновь возникнет после того, как жизнь рано или поздно вернётся в привычную колею. Но, как показывают приведённые выше независимые оценки инвестиционной привлекательности Севастополя, для инвесторов это регион далеко не первого и даже не второго выбора. Это не означает, что инвесторов на такие территории калачом не заманишь, но успех этой работы зависит от совпадения очень многих факторов — в отличие от тех случаев, когда инвесторы могут рассчитывать на безупречно работающие институты или же экономический потенциал территории настолько высок, что некоторые риски можно не слишком принимать во внимание. То, насколько инвестиционный процесс в Севастополе зависит от самых разных переменных, можно проиллюстрировать на примере событий последних двух лет. Предыдущий губернатор Дмитрий Овсяников был направлен в Севастополь федеральным центром именно с целью активизировать приток внешних инвестиций. Немалые основания рассчитывать на успех этого замысла были, учитывая широкий круг связей Овсянникова как в федеральных органах власти (до назначения в Севастополь он был заместителем главы Минпромторга РФ), так и в госкорпорациях — Овсянников считался ставленником главы «Ростеха» Сергея Чемезова. Ставка могла принести определённые результаты — можно, скажем, вспомнить сдвинувшиеся было с мёртвой точки планы по созданию в Севастополе индустриального парка, которыми Овсянников занимался ещё в бытность свою заместителем министра. Индустриальный парк создавался в Севастополе на месте бывшего мусоросжигательного завода Спустя год после его назначения губернатором стало известно, что резидентами будущего парка, инфраструктуру которого планировалось возвести на федеральные средства, решили стать шесть инвесторов с проектами на сумму более миллиарда рублей, а затем объём потенциальных инвестиций вырос до 6,5 млрд рублей. Но уже всего через несколько месяцев после отставки Овсянникова эти планы пришлось корректировать в сторону уменьшения на порядок — к концу прошлого года проектов осталось всего на 629 млн рублей, а ещё раньше стало известно, что желающих строить промпарк по госконтракту нет. Малоприятным для потенциальных инвесторов в Севастополь событием стала и состоявшаяся в 2018 году отмена льготной ставки 7,6% по страховым взносам для резидентов свободной экономической зоны (СЭЗ), которая до этого зарекомендовала себя вполне эффективным инструментом (в 2017 году в севастопольской СЭЗ появилось 183 резидента с общим объёмом частных инвестиций более 2 млрд рублей). Это обстоятельство во многом и привело к падению объёма инвестиций, а на фоне проблем с СЭЗ Дмитрий Овсянников ещё и успел испортить отношения с севастопольским бизнес-сообществом; созданные же при нём институты работы с инвесторами так и не заработали. В частности, открывшаяся вскоре после назначения Овсянникова Корпорация развития Севастополя с самого начала была искусственно погружена в скандалы, а последний её назначенный при экс-губернаторе руководитель Дмитрий Курков спустя три месяца после отставки Овсянникова был уволен в связи с недостаточной эффективностью. Что опять же наводит на любопытные аналогии с Северным Кавказом, где региональные корпорации развития также регулярно становились источниками скандалов. Это конспективное изложение тщетных попыток предыдущего руководства города сформировать некое подобие инвестиционной политики наводит как минимум на три соображения. Во-первых, в таких регионах, как Севастополь, личный фактор руководителя в работе по привлечению инвестиций исключительно важен, однако глава города должен проявлять буквально чудеса дипломатии, чтобы учесть все многообразные интересы, пересекающиеся здесь. По сложности и запутанности этих интересов Севастополь продолжает оставаться одной из самых примечательных территорий страны, несмотря на его мизерную долю в российской экономике. Это означает, что если новые конфликты не неизбежны, то вероятность их очень высока. Во-вторых, эффект в деле привлечения инвестиций напрямую зависит от выстраивания работающих институтов и устойчивой команды, которую не потребуется полностью менять в случае неожиданной отставки первого лица. С этой точки зрения команда Михаила Развожаева находится только на начальном этапе формирования, поскольку большую часть руководящего состава севастопольской администрации и связанных с ней структур пришлось «зачищать» после отставки Дмитрия Овсянникова, а на место его чиновников-«варягов» приглашать новых выходцев из федеральных структур и других регионов. Эта специфика кадровой политики в Крыму в целом остаётся неизменной все шесть лет нахождения в полуострова в составе России и также не предвещает «прорывных» результатов. В-третьих, не приходится сбрасывать со счетов такой фактор, как непредсказуемость действий федерального центра, во всей красе проявившаяся в истории с отменой льгот для резидентов СЭЗ. В конечном итоге восстановить их всё же удалось уже при Развожаеве, но не в прежнем формате: теперь максимальный объём льгот определён в размере инвестиций резидента СЭЗ. На этом варианте, утверждённом минувшим летом, настоял Минфин, и это решение определённо вписывается в необходимость наполнять федеральный бюджет за счёт любых возможных поступлений в условиях падения его нефтяных доходов. Бюджетные соблазны и реалии кризисной конкуренции Тем не менее в ближайшие годы Севастополь вряд ли перестанет быть одним из главных фаворитов для федеральной казны после того, как федеральная целевая программа по Крыму была продлена до 2024 года, а финансирование по ней было увеличено. При этом если в Республике Крым в последние три года уровень освоения средств стабильно находился в районе 90%, то в Севастополе он не превышал 70%. Результат работы команды своего предшественника по линии ФЦП Михаил Развожаев оценил в своём нашумевшем высказывании о том, что «половину проектов просто нужно выкидывать в мусор и переделывать». Тем самым он косвенно дал понять, что первоочередной его задачей будет именно повышение эффективности освоения бюджетных средств на инфраструктуру. Если Михаилу Развожаеву удастся с ней справиться, это, безусловно, будет крупной историей успеха и для него лично, и для федерального центра, который по-прежнему рассматривает Крым как фасад своей региональной политики и модернизации российской инфраструктуры в целом. Но это отнюдь не означает, что частные инвестиции придут под готовую инфраструктуру сами собой, хотя именно такими были ожидания первых лет после присоединения Крыма. Но Крымский мост построен, а проблем с инвестиционным климатом и в экономике в целом на полуострове меньше не стало — напротив, как показала кипучая поначалу активность Дмитрия Овсянникова, попытка создать новую «инвестиционно-проводящую» среду может привести к результатам, прямо противоположным желаемым. Выводы из ошибок предшественника командой Развожаева, хочется верить, сделаны. Но хватит ли у неё времени и сил на новую попытку привлечения в Крым инвестиций не только бюджета, но и бизнеса, пока неизвестно. К тому же не стоит забывать, что во времена кризисов в России неизменно срабатывал простой принцип: сильные регионы становятся ещё сильнее, слабые — ещё слабее. Конкуренция за частный капитал между регионами вновь обостряется, и Севастополю придётся приложить ещё больше усилий, чтобы «приземлить» на своей территории не бумажные, а реальные проекты. Николай Проценко