Эффективные методики. Пензенская область смогла значительно сократить бюджетный разрыв между муниципальными образованиями региона

Межбюджетное регулирование играет важную роль в обеспечении сбалансированности консолидированных бюджетов муниципалитетов. И в регионах сложилась многообразная практика применения этого инструмента, направленная на сокращение дифференциации финансовых возможностей при выполнении местных полномочий, учитывающая специфику муниципальных образований.
#514729_300_d#
Любовь Михайловна Финогеева, министр финансов Пензенской области
Муниципальные образования являются ключевым элементом единой системы публичной власти. От уровня их финансовой обеспеченности зависит не только своевременное решение первоочередных вопросов обеспечения жизнедеятельности населения, но и возможности для развития социальной инфраструктуры и экономического потенциала территорий. Однако в условиях многозадачности, широкого круга полномочий, изменений законодательства, неравномерного распределения доходного потенциала муниципалитеты оказываются в ситуации системной нехватки собственных финансовых ресурсов и невозможности надлежащего выполнения своих обязательств (рисунок 1).
На этом фоне выстраивание эффективной системы межбюджетных отношений остается важнейшим направлением работы Правительства Пензенской области. Ежегодный объем межбюджетных трансфертов из областного бюджета составляет 13 миллиардов рублей. Это весомое дополнение к полученным налоговым и неналоговым доходам местных бюджетов. Распределение данных средств осуществляется исходя из принципа равенства бюджетных прав муниципальных образований.
Выравнивание бюджетной обеспеченности
Одним из наиболее важных механизмов сокращения бюджетного неравенства территорий продолжает оставаться дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности районов и округов. В соответствии с Бюджетным кодексом право на получение дотации имеют муниципальные образования, уровень бюджетной обеспеченности которых не превышает установленного законом о бюджете субъекта критерия выравнивания. В нашем регионе он утвержден на 2025–2027 годы в размере 1,16 ежегодно. Из 30 муниципалитетов дотацию получают 27 районов и один городской округ, где уровень бюджетной обеспеченности варьируется от 0,76 до 1,08. Пенза, являющаяся административным центром субъекта, и ЗАТО Заречный с показателями бюджетной обеспеченности 1,79 и 1,3 не являются получателями дотации.
Для сокращения различий в объеме и полноте финансового обеспечения муниципальных полномочий и, соответственно, качестве предоставляемых жителям бюджетных услуг и уровне жизни населения наш Минфин ежегодно совершенствует методологию расчета дотации. Мы проводим всесторонний анализ исполнения местных бюджетов с применением «модельных» расходов. Увязываем расходы с налоговой базой, доходным потенциалом и численностью населения соответствующих территорий, применяем оптимальный набор показателей, учитывающих специфику демографического состава, социально-экономические и иные факторы, влияющие на сбалансированность местных бюджетов. Однако быстро меняющаяся ситуация в экономической, социальной и бюджетной сферах, а также необходимость решения задач, поставленных на федеральном уровне, постоянно требуют донастройки методики.
Изучение опыта Минфина России по распределению дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов показало, что на протяжении последних лет наряду с традиционной методикой применяется ограничение роста объема дотаций для высокообеспеченных регионов в целях дополнительной поддержки субъектов, находящихся в относительно неблагоприятных условиях, которые сдерживают их развитие.
Учитывая результаты анализа исполнения местных бюджетов и подходы к распределению федеральной дотации, мы сделали новый шаг в совершенствовании нашей методики. Его целью стал более детальный учет индивидуальных особенностей территорий на основании:

среднедушевого размера дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности;
соотношения поступивших в местный бюджет и собранных на территории муниципалитета налоговых доходов;
участия муниципалитета в пилотном проекте по стимулированию рождаемости;
доли дополнительной финансовой помощи в форме дотации на сбалансированность в общей сумме дотаций местному бюджету.

Эти критерии с учетом их значимости легли в основу группировки муниципалитетов в целях дальнейшего применения к ним дифференцированных темпов роста объема дотации. В результате в зависимости от соответствия тому или иному критерию муниципалитеты были разделены на пять групп.
Первая группа включила два муниципалитета с низкой бюджетной обеспеченностью (менее 0,9), участвующих в пилотном проекте по стимулированию рождаемости. По ним установлен максимальный рост дотации — 120%.
Вторая группа — четыре крупных развивающихся муниципалитета с ростом дотации от 115 до 120%, соответствующих одновременно нескольким условиям. Во-первых, объем дотации на выравнивание в расчете на одного жителя меньше аналогичного среднеобластного показателя. Во-вторых, доля поступивших в консолидированный бюджет МО налоговых доходов в объеме собранных на его территории налоговых доходов меньше 10% либо в финансовом году по сравнению с предыдущим у муниципалитета сложилось уменьшение налоговых доходов.
Третья группа — девять муниципалитетов с низкой бюджетной обеспеченностью (менее 0,9), по которым доля дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности в общей сумме дотаций муниципалитету не превышает 25% от среднеобластного показателя. По ним рост дотации составил 115%.
Четвертая группа — шесть муниципалитетов с низкой бюджетной обеспеченностью (менее 0,9), не подпадающих под другие критерии. Здесь рост дотации составил 109%. Это двукратный уровень прогнозируемой инфляции.
#514730_300_d#
Пятая группа — оставшиеся семь муниципалитетов с бюджетной обеспеченностью более 0,9, не отнесенные к другим группам. К ним применен минимальный рост дотации от 104,5 до 106,8%, прогнозируемый уровень инфляции и его полуторакратное значение, соответственно (рисунок 2).
Для создания условий по эффективному решению задач МСУ и в связи с изменениями методики распределения дотации на выравнивание ее общий объем по муниципальным районам и городским округам Пензенской области был увеличен в 2024 году на 14,5%, в 2025 году — на 11,9%, что значительно превысило прогнозируемую инфляцию (4,5%).
#514731_300_d#
Благодаря принятым мерам мы смогли достичь почти 10-процентного роста средней бюджетной обеспеченности муниципалитетов: с 0,848 в 2023 году до 0,931 в 2025 году. Еще один важный результат — сокращение в 2,4 раза разницы между средней бюджетной обеспеченностью пяти наиболее и пяти наименее обеспеченных муниципалитетов: с 4,1 до выравнивания до 1,7 после выравнивания и с 3,8 до 1,6 (рисунок 3).
Включение элементов донастройки в систему выравнивания бюджетной обеспеченности, применяемой в нашем регионе, делает ее из года в год более гибкой по отношению к традиционной схеме. Реализованные решения позволяют в большей мере учитывать происходящие процессы преобразования и особенности развития каждого муниципалитета, в том числе в современных реалиях функционирования системы местного самоуправления.
Горизонтальное межбюджетное регулирование
Если дотация на выравнивание является инструментом постоянного характера, то возможность применения «горизонтального» межбюджетного регулирования возникает в результате влияния определенных условий и факторов.
Впервые механизм предоставления финансовой помощи муниципалитетам в форме «горизонтальных» субсидий был реализован в 2022 году. В бюджеты Засечного сельсовета Пензенского района и Бековского района поступили сверхдоходы в результате продажи земельных участков и имущества. Для сокращения различий в уровнях бюджетной обеспеченности мы провели большую работу по распределению этих средств в бюджеты других МО на выполнение различных социально значимых мероприятий. В форме «горизонтальных» субсидий в 2022–2024 годах между местными бюджетами мы перераспределили около 750 миллионов рублей на строительство и капитальный ремонт школ, спортивных сооружений, дорог, а также на закупку коммунальной техники и реализацию ряда других значимых направлений.
Начиная с 2023 года в регионе также внедрен инструмент «горизонтальных» кредитов. Он позволил создать альтернативу привлечению дорогих коммерческих заимствований. После принятия соответствующего регионального закона[1] муниципалитеты получили возможность привлекать бюджетные кредиты из других местных бюджетов на срок до трех лет. За 2023–2024 годы из бюджетов поселений было предоставлено 23 «горизонтальных» кредита на общую сумму 30 миллионов рублей. Сумма, конечно, невелика, однако механизм запущен, что позволит эффективно управлять финансовыми ресурсами небольших муниципалитетов и обеспечивать их сбалансированность с минимальными издержками.
Стимулирование социально-экономического развития
Для повышения эффективности деятельности органов МСУ в регионе была введена грантовая поддержка из областного бюджета за достижение наилучших показателей, характеризующих качество жизни и уровень социально-экономического развития территорий. Мы оцениваем развитие малого и среднего бизнеса, объем инвестиций, структуру собственных доходов местных бюджетов, качество автодорог, охват детей дошкольным образованием, ввод жилья, эффективность управления муниципальной собственностью и тому подобное. В 2024 году такая поддержка была оказана четырем муниципалитетам, которые направили полученные средства грантов на решение вопросов местного значения.
Еще одним важным инструментом стимулирования развития территорий, внедренным в Пензенской области, является инициативное бюджетирование. В нашем регионе финансовая поддержка местных инициатив за счет средств областного бюджета впервые была применена лишь в 2025 году в форме субсидий бюджетам МО на реализацию инициативных проектов жителей в сфере благоустройства. Одним из основных критериев отбора проектов является количество жителей-благополучателей, заинтересованных в их реализации. Для граждан и юридических лиц предусмотрен минимальный уровень софинансирования в размере 1% от стоимости проекта. По результатам рассмотрения областной конкурсной комиссией финансовую поддержку получил 21 проект из 13 муниципальных образований на общую сумму 50 миллионов рублей. Практика показала активную заинтересованность жителей: конкурсный отбор для получения финансовой поддержки в 2026 году прошли 25 проектов из 11 муниципалитетов.
Региональный Минфин на постоянной основе оказывает методическую поддержку органам МСУ по вопросам правового регулирования. На проведенных во втором квартале 2025 года зональных семинарах были освещены лучшие практики инициативного бюджетирования, реализуемые в других регионах, рассмотрены вопросы отбора проектов на региональном и муниципальном уровнях, включая направления их реализации, критерии отбора, условия их софинансирования. В семинарах приняли участие представители финансовых органов и органов МСУ всех городских округов, муниципальных районов и ряда поселений Пензенской области.
#514732_300_d#
Также у муниципальных образований нашего региона есть положительные результаты участия во Всероссийском конкурсе «Лучшая муниципальная практика». За 2017–2023 годы победителями конкурса стали пять сельских поселений с общим объемом полученных из федерального бюджета грантов 38 миллионов рублей. Средства были направлены на развитие сельских территорий (рисунок 4).
Таким образом, выстроенная система межбюджетных отношений в Пензенской области в «вертикальном» и «горизонтальном» форматах способствует увеличению бюджетной обеспеченности, эффективному выравниванию финансовых возможностей местных бюджетов и, соответственно, повышению уровня и качества жизни населения.
Закон № 33‑ФЗ
В условиях нового Федерального закона № 33‑ФЗ в регионе предстоит существенная перегруппировка закрепляемых расходных полномочий и, соответственно, трансформация конструкции межбюджетных отношений. Она потребует изменения структуры и объемов доходов по уровням бюджетов.
#514733_300_d#
Наряду с переходом на одноуровневую систему организации МСУ ключевой новацией 33‑ФЗ является разделение с 2027 года полномочий органов местного самоуправления на три группы и обязанность осуществления за счет средств региональных бюджетов полномочий третьей группы, включающей такие высокозатратные направления, как дорожная деятельность, транспортное обслуживание населения, градостроительство, землепользование и ряд других. По предварительным оценкам, объем затрат консолидированных бюджетов МО Пензенской области в 2025 году на осуществление этих полномочий составляет порядка 4 миллиардов рублей, или 15% от общего объема расходов муниципалитетов за счет собственных средств (рисунок 5).
При этом при закреплении за органами государственной власти третьей группы полномочий их стоимость возрастет в связи с необходимостью:

администрирования перераспределяемых полномочий, включая выполнение управленческих и контрольных функций. Что приведет к увеличению численности государственных служащих и работников подведомственных учреждений;
доведения параметров соответствующих услуг до требуемых стандартов полноты, качества и стоимости, включая расходы на осуществление капвложений с учетом высокого уровня износа объектов муниципальной инфраструктуры.

Данный факт подтверждается сложившейся практикой перераспределения полномочий с муниципального на региональный уровень. Так, с 2022 года регион осуществляет полномочия в части организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на муниципальных маршрутах в городских округах город Пенза и город Заречный, а также в Пензенском районе, входящих в Пензенскую городскую агломерацию. Объем затрат на их исполнение поэтапно кратно увеличился с 228 миллионов рублей в 2021 году до 1,6 миллиарда рублей в 2025 году в связи с переводом муниципальных маршрутов на регулируемые тарифы и необходимостью расчета начальной максимальной цены контракта в соответствии с приказом Минтранса России[2].
Таким образом, в переходный период предстоит детальная проработка содержания мероприятий по третьей группе полномочий, включая определение их стоимости, а также вопроса о перераспределении полномочий на местный уровень или сохранении за регионом. Это должно стать основой для принятия структурных решений и последующей актуализации нормативной базы на региональном и местном уровнях. Но для принятия таких решений в условиях неизменного объема доходных источников консолидированных бюджетов субъектов, необходимости сохранения сбалансированности бюджетов всех уровней требуется эффективная донастройка региональной системы межбюджетных отношений. Однако существующие различия в социально-экономическом развитии территорий, а также природные, демографические и другие особенности, влияющие на финансовые взаимоотношения между субъектом и муниципалитетами, требуют разработки на федеральном уровне универсальной нормативной базы, предусматривающей широкий набор инструментов межбюджетного регулирования.
Минфин России, Союз финансистов России провели ряд всероссийских семинаров, совещаний и круглых столов с участием представителей финансового сообщества регионов, в том числе и Пензенской области. Результаты активных обсуждений легли в основу законопроекта о внесении изменений в Бюджетный кодекс, предусматривающего:

право регионов в случае осуществления полномочий третьей группы органами госвласти и их обязанность, если полномочия третьей группы закреплены за органами МСУ, по установлению нормативов отчислений от НДФЛ, акцизов на нефтепродукты и других налоговых и неналоговых доходов;
возможность уменьшения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности местных бюджетов и критериев их выравнивания;
установление иных межбюджетных трансфертов как формы предоставления средств на осуществление полномочий третьей группы как из регионального, так и из местных бюджетов;
изменение подходов к расчету уровня дотационности муниципалитетов;
увязку с расходами третьей группы полномочий иных межбюджетных трансфертов, налоговых и неналоговых доходов на осуществление этих полномочий;
заключение соглашений о мерах по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов в случае передачи нормативов отчислений по налоговым и неналоговым доходам на осуществление третьей группы полномочий и при предоставлении межбюджетных трансфертов на данные цели;
другие направления межбюджетного регулирования.

Вместе с тем для минимизации рисков снижения маневренности региональных бюджетов и более эффективного урегулирования вопросов финансовых взаимоотношений региона и муниципалитетов мы предлагаем предусмотреть в законопроекте замену обязанности региона на право по установлению нормативов отчислений от НДФЛ, акцизов на нефтепродукты и других доходов независимо от уровня власти, осуществляющего полномочия третьей группы.
Принимаемые решения о внесении изменений в Бюджетный кодекс в части межбюджетных отношений в условиях действия 33‑ФЗ позволят эффективно регулировать межбюджетные потоки, сохранить финансовую обеспеченность услуг для населения на надлежащем уровне вне зависимости от уровня власти, за которым они закрепляются. И, на наш взгляд, детальная проработка и совершенствование действующих в регионе методик предоставления межбюджетных трансфертов даст возможность их перенастроить на исполнение перераспределенных полномочий в новых условиях, а также учесть изменение объемов полномочий и их стоимости.

[1] Закон Пензенской области от 10.02.2023 № 3960-ЗПО «Об установлении иных случаев, а также порядка предоставления, использования и возврата бюджетного кредита из бюджета муниципального образования бюджету другого муниципального образования, входящих в состав Пензенской области».
[2] Приказ Минтранса России от 20.10.2021 № 351 «Об утверждении Порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, а также цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), при осуществлении закупок в сфере регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом».