Новый супер-централизм
От редакции
Фонд «Либеральная миссия» подготовил доклад «Крепость врастает в землю. Год после выборов: стратегии, вызовы, тенденции», посвященный итогам первого политического сезона, прошедшего с момента президентских выборов 2018 года. «Новая» публикует фрагмент текста, посвященный состоянию региональной политики. Полностью доклад читайте на сайте фонда.
- Первый год нового президентского срока продемонстрировал приверженность Кремля политике массовой замены губернаторов, начатой еще в ходе подготовки к выборам.
- Беспрецедентная по размаху в постсоветской России и сравнимая лишь с горбачевской ротацией второй половины 1980-х замена региональных начальников характеризуется полным игнорированием интересов местных элит и общественного мнения.
- Продвигая в губернаторы «технократов-варягов» — представителей федеральной бюрократии более лояльных целям Москвы и федеральных финансово-промышленных групп, нежели местным интересам и элитам, Кремль рассчитывает на эффект «новизны», а также на свои административные и репрессивные ресурсы.
- Предпринятая на фоне негативной экономической динамики и общего снижения поддержки режима, кампания «обновления» региональных руководителей запускает малоуправляемые и плохо прогнозируемые процессы в политической жизни регионов, ведущих не к стабилизации, а к политизации управленческих процессов.
Массовая ротация: варяги, выдаваемые за технократов
В преддверии президентских выборов провластные политологи активно обсуждали некий «образ будущего», которым предполагалось увлечь избирателей на фоне того, что президент в стране остается старый. В реальности,
вместо «новых идей» и «новых горизонтов» была развернута кампания презентации новых лиц: старого, но умудренного президента окружает целая команда молодых и энергичных «технократов».
Элементы новой региональной политики стали проявляться с лета 2016 г. 28 июля были назначены сразу четыре новых и.о. губернаторов — трое выходцев из ФСО и ФСБ (Евгений Зиничев в Калининградской, Игорь Васильев в Кировской и Дмитрий Миронов в Ярославской областях) и первый условный «молодой технократ» Дмитрий Овсянников в Севастополе. В октябре в Калининградской области глава администрации сменился повторно, вместо установившего рекорд краткости руководства регионом Е. Зиничева врио губернатора стал второй «молодой технократ» — Антон Алиханов. Именно с его назначения образ «молодого технократа» укореняется в СМИ.
Хотя из последующих назначенцев 2017–2018 годов далеко не все были молодыми и тем более технократами, в целом под типаж менеджера 30–50 лет, выходца из федеральных ведомств или корпораций, попадает основная масса назначений. В реальности же, главной характеристикой назначенцев 2017–2018 годов является чужеродность регионам их назначения.
Под имиджевой оболочкой «молодого технократа» в большинстве случаев скрывается средних лет «варяг».
В январе–апреле 2017 года было назначено еще восемь новичков. Из них к «молодым технократам» явно относились трое: зам министра транспорта РФ Алексей Цыденов (1976 года рождения; Бурятия); руководитель департамента экономической политики и развития Москвы, бывший руководитель администрации губернатора Пермского края Максим Решетников (1979 года рождения, Пермский край); генеральный директор Агентства стратегических инициатив Андрей Никитин (1979 года рождения, Новгородская область). Прочие назначенцы были либо старше, либо с явным опытом публичной политики.
9 сентября 2018 года прошли прямые выборы губернаторов в 22 регионах, еще в четырех (Дагестане, Ингушетии, Ненецком и Ямало-Ненецком АО) главу региона избрали депутаты регионального парламента. В 18 из 26 регионов выборы были досрочными, то есть здесь были назначены новые врио из Москвы, плюс в Магаданской области, где полномочия губернатора истекали в сентябре 2018 года, произошла замена на мэра Нижнего Тагила С. Носова. Итого, до выборов обновлены были губернаторы в 19 регионах из 26 (73%).
Для сравнения: в 2013 году на этапе назначения ротация составляла 50%, в 2014 — 39%, в 2015 — 33%, в 2016 — 55%, в 2017 — 70%.
«Молодыми» из этой группы можно считать 13 человек, из них чистых технократов лишь четверо: первый зам из Минпромторга Глеб Никитин (1977 года рождения, Нижегородская область); зам министра экономического развития Александр Цыбульский (1979 года рождения, Ненецкий АО); зам министра экономического развития и экс-зам полпреда в СЗФО Станислав Воскресенский (1976 года рождения, Ивановская область); зам полпредов в СЗФО и СКФО Михаил Ведерников (1975 года рождения). Остальные же молодые назначенцы — люди с явным публичным опытом. Еще шесть назначенцев этой волны существенно старше, причем лишь двое из них (А. Тарасенко и С. Цивилев) ранее не занимались публичной политикой.
Зато из 19 назначенцев «варягами» фактически являются 13 человек. В том числе — назначенный главой Дагестана В. Васильев; впервые республику возглавил человек, не являющийся представителем базовых для нее этносов.
Такие решения стали возможны после того, как результаты губернаторских выборов 2017 г. показали тотальное доминирование назначенных президентом врио, даже ранее публично неизвестных. При этом практически исчезли различия в результатах у «старых» и «новых» губернаторов. Способность в современных институциональных условиях добиваться избрания главой региона почти любого политика, обладающего административным ресурсом, убедила федеральный центр в том, что интересы региональных элит и местное общественное мнение можно игнорировать, даже в таких регионах как Дагестан или Кузбасс. К тому же в условиях социально-экономического кризиса рейтинги глав регионов почти повсеместно снижались.
В результате казалось технологически проще назначить совсем неизвестного человека, протащив его через выборы на волне позитивных ожиданий.
Другой вопрос, что делать, когда эти ожидания неизбежно рано или поздно в большинстве случаев не оправдаются.
В итоге на сентябрьских выборах 2018 года во Владимирской области, Хабаровском крае и Хакасии избраны представители системной оппозиции, в Приморском крае выборы были отменены. В целом из четырех провалившихся назначенцев трое оказались «старыми» губернаторами (то есть руководившими данными регионами от 5 до 9 лет), и лишь один входил в группу условных «технократов». Вывод из этих провалов был сделан простой — надо менять губернаторов еще быстрее.
После сентябрьских выборов 2018 года, помимо названных четырех регионов, сменились главы в Астраханской, Курганской, Курской, Липецкой областях, Кабардино-Балкарии и Башкортостане (где выборы итак ожидались в сентябре 2019 года), досрочно сменились губернаторы на Сахалине и в Забайкалье, где теперь предстоят досрочные выборы. Из этих восьми назначенцев «варягами» были уже шесть. В Забайкальском крае ушла в отставку губернатор Наталья Жданова, которую выбрали только два года назад. При этом Забайкалье — один из самых сложных регионов страны, с большими инфраструктурными проблемами, низкими доходами населения, стабильно лидирующий в голосовании за ЛДПР. На последних выборах в Законодательное собрание здесь практически одинаковое количество голосов получили ЛДПР, коммунисты и «Единая Россия». Новые же выборы неизбежно будут сопровождаться очередными конфликтами.
Таким образом, в 2016 году новые главы появились в четырех регионах, еще четверо были назначены в 2016 году, но избраны уже в сентябре 2017 года, в 2017 году назначены и затем избраны еще восемь новых руководителей, до конца 2018 года назначены и затем избраны еще 32 новых главы в 30 регионах. Итого за три года сменилось 49 руководителей в 45 регионах из 85 имеющихся в РФ (Калининград, Приморье, Хакасия и Забайкалье пережили двойную смену власти).
Непреднамеренная политизация
В новой региональной политике Кремля важно не только резкое ускорение кадровой ротации, при которой губернаторы начинают напоминать менеджера в командировке, но и подчеркнуто игнорирующая региональные интересы и предпочтения политика подбора кадров. Из 49 новых руководителей «варягами» в той или иной степени (совсем не имели отношение к региону или имели некоторое, отдаленное отношение в прошлом) оказался 31 — практически две трети (63%). Это даже немного выше рекордов первой волны замен после отмены выборности губернаторов в 2005 — мае 2008-го, причем на этот раз речь идет о гораздо большем числе регионов. По итогам последней ротации доля новоназначенных варягов составила почти 40% всего корпуса глав регионов (см. таблицу). Таким образом, за прошедшие два с половиной года региональная власть пережила самую жесткую кадровую ротацию как в количественном отношении, так и в разрезе укорененности новых назначенцев в их регионах.
В погоне за сиюминутным эффектом федеральный центр до конца не осознает, к чему все это может привести в долгосрочной перспективе. Сейчас многие уже забыли, что одной из причин электоральных проблемой «Единой России» в декабре 2011 года стали массовые замены губернаторов в 2009–2010 годах, в результате которых новые назначенцы часто оказались в конфликте с местными элитами и не имели опоры на неформальные сети внутри региона. С одной стороны, для «технократа», несомненно, выполнение инструкций из Москвы важнее, чем мнение местных элит и населения, с другой — и со стороны местных элит рассчитывать на что-то большее, чем лояльность «по инструкции», не приходится. В то время как административный ресурс на выборах базируется в первую очередь на неформальных обязательствах.
Показательно, что «электоральное чудо» Коми, которая при Вячеславе Гайзере из средне-протестного региона стала своеобразной «электоральной Чечней Российского Севера», кончилось ровно тогда, когда Гайзер был снят, и под суд попала целая плеяда местных чиновников, включая бывшего главу республиканского избиркома.
Федеральный центр разрушил сформированную при Гайзере систему круговой поруки, и теперь регион снова стал голосовать почти также протестно, как до Гайзера.
Восстановить электоральную управляемость пока не получается.
Другой яркий пример: чтобы спасти Олега Кожемяко от поражения на выборах в Приморье в декабре 2018, Кремль был вынужден фактически санкционировать отход от «технократического» стиля предвыборной кампании, позволив Кожемяко строить ее на темах регионального патриотизма и критике политики Москвы. В результате, федеральный центр может потерять больше, чем в случае если бы на выборах победил договороспособный оппозиционер. Парадоксальным образом борьба за стабильность ведет к дестабилизации.
Игра Кремля на опережение в ответ на формирующийся запрос на перезагрузку элит, в итоге, стала катализатором процесса «перезагрузки» на всех политических уровнях. Политика форсирования ротаций, провоцирующих новые выборы, ведет к эскалации кадровых перемен по принципу домино, влияющих на систему управления и разрушающих системы неформальных связей, а также формирующих среди элит и граждан ощущение, что власть нервничает и суетится, что воспринимается как признак слабости.
Действительно, смена губернатора как правило ведет к замене руководства регионального центра, руководства законодательного собрания и т.д. Массовая замена губернаторов в 2017–2018 годах. сопровождается стремлением новых администраций обновить и состав депутатского корпуса. В результате отодвинутыми оказываются представители старых региональных элит, которых заменяют менее известные и влиятельные в региональной номенклатуре управленцы без значимого публичного статуса.
Новым руководителям комфортнее работать с людьми поколенчески более близкими и главное — с теми, кто именно им обязан своей карьерой, а не прежнему руководству.
Подобная «антиэлитарная» политика новых назначенцев поддерживается частью населения и сознательно используется работающими на власть политтехнологами. Однако вытеснение из органов власти представителей прежних элит нередко ведет к накоплению недовольства и кристаллизации альтернативных центров влияния в региональной политике. По мере того, как постепенно будет иссякать эффект «медового месяца» — позитивных ожиданий, связанных с новыми назначенцами, процесс кристаллизации новой региональной оппозиции может ускориться. Поведение вытесняемых элитных групп можно в большинстве случаев разделить на этапы: первоначальный шок, осмысление новой ситуации, перегруппировка и затем — создание новых коалиций.
В 2018 году уже можно было наблюдать, как покидающие «Единую Россию» кадры пополняют «актив» иных партий или идут на выборы самовыдвиженцами. Этот процесс был заметен в Бурятии, Якутии, Забайкальском крае, Ивановской, Кемеровской, Ярославской областях и других регионах. Персонализация региональной политики, сочетание эффекта вытеснения со стремлением диверсификации политических рисков проявляется и в том, что региональные элитные группы идут на выборы одновременно по разным спискам. В то же время внутри «системных» партий началось усиление более оппозиционно настроенных групп и молодого поколения лидеров.
В частности, депутатами стали многие критически настроенные к власти молодые представители КПРФ. Это процесс имеет внутренние причины, но также катализируется ситуацией «цепного кадрового обновления».
Новые назначенцы, вынужденные строить затем свои выборные кампании на теме обновления и перемен, тем самым усиливают их ожидание среди населения и таким образом работают против «Единой России». В результате в сентябре 2018 года во многих крупных городах в одномандатных округах неизвестные молодые кандидаты (часто — коммунисты) победили политических тяжеловесов. Почти в половине регионов полностью обновились фракции КПРФ. Скажем, Валентин Коновалов, тридцатилетний коммунист из Хакасии, очень яркий и показательный пример.
Во Владимирской области ни бывший спикер, ни бывший первый секретарь обкома вообще не баллотировались. Похожая ситуация в Ивановской области и многих иных регионах. В Улан-Удэ внезапно в одном из округов выиграл молодой преподаватель университета, кандидат от КПРФ Баир Цыренов.
Стремление власти вместо кооптации «нежелательных» победителей в стратегически важных регионах (Приморский край, Хакасия) сохранить контроль над ситуацией любой ценой или чрезмерно жесткая политика в отношении усилившейся системной оппозиции (в первую очередь речь идет о КПРФ) чреваты дальнейшей ее радикализацией.
Фактически ради интересов отдельных групп федеральной элиты в некоторых регионах Кремль начинает жертвовать интересами стабильности политической системы,
что несет в себе крайне высокие средне- и долгосрочные политические риски.
Дополняет картину «параллельная» самоорганизация в среде несистемной оппозиции, где кадровым ядром являются представители молодежи (17–25 лет). Эти группы, нередко структурирующиеся вокруг региональных штабов Алексея Навального, обычно вообще не пересекаются с традиционными региональными элитами, которые часто просто не знакомы с ними и не имеют представления об их составе. Такой сети еще несколько лет назад просто не существовало, сейчас же внутри нее идут активные процессы социализации, которые усиливаются и крепнут в том числе благодаря внешнему давлению силовых структур и возникновению специфического формата межличностных отношений, напоминающих «боевое братство».
Таким образом, имеет место процесс усиливающегося обновления региональных и местных элит параллельно как в органах власти, так и внутри оппозиции, системной и несистемной. Вопрос лишь в том, кто сумеет этим воспользоваться и кого в итоге вынесет наверх новая политическая волна.
политолог