Крым и Курилы. Действуют ли для России обязательства Никиты Хрущева?
Сергей Пономарев
Параллели
Относительно недавно, только в 2014 году, благодаря воле населения Крыма и поддержке нынешнего руководства России удалось преодолеть волюнтаризм Никиты Хрущева, опьяненного приходом к власти в Советском Союзе и скоропалительно передавшего в 1954 году Крым из состава России (РСФСР) в состав Украины (УССР). Противоправность действий Н. Хрущева и помогавших ему Г. Маленкова и К. Ворошилова состояла в том, что в нарушение Конституций РСФСР и СССР предварительное согласие на такую передачу дал не Верховный Совет РСФСР, а лишь Президиум Верховного Совета РСФСР.
Негативные последствия этих действий Н. Хрущева наша страна ощущает до сих пор и, видимо, будет ощущать ещё долго. Хотя первоначально вред этих действий был неочевиден, т. к. они происходили в рамках одного геополитического пространства.
К сожалению, в тени общественного внимания и юридического анализа остается другой, похожий, а по сути, еще более грубый случай территориальной «размашистости» Н. Хрущева. Причем «размашистости», проявленной во внешней политике, в отношениях с государством, находящимся в другом военно-политическом блоке, а фактически под военно-политическим протекторатом нашего основного геополитического соперника — США.
19 октября 1956 года в Москве была подписана Советско-японская декларация, нормализовавшая послевоенные отношения между нашими странами. Фактически это мирный договор без полного решения вопросов пограничного размежевания.
При современном анализе десять пунктов этой Декларации логично делятся на несколько групп.
Первая: обязательства разовые и уже исполненные. Часть из них — двусторонние, а часть — односторонние. Состояние войны между СССР и Японией прекращалось, между странами восстанавливался мир и добрососедские дружественные отношения (пункт 1); восстанавливались дипломатические и консульские отношения (пункт 2); Советский Союз обязался поддержать просьбу Японии о принятии ее в Организацию Объединенных Наций (пункт 4); осужденные в СССР японские граждане (читай — военные преступники) подлежали освобождению и репатриации в Японию, что также было Советским Союзом выполнено (пункт 5).
Уже 13 декабря 1956 года — на следующий день после обмена ратификационными грамотами — Президиум Верховного Совета СССР издал указ об амнистии, и 25 декабря 1956 года в порту Находка последние 1025 освобожденных военных преступников сели на японский пароход «Коан-мару». Находившиеся на Сахалине в лагере № 22 под городом Оха японские военнопленные (около 2000 человек) отправлены были на родину еще раньше — в 1948—1949 годах, когда из нашей страны было репатриировано большинство японских военнослужащих, попавших в плен в Маньчжурии, на Курильских островах и на Сахалине.
Японские военнопленные
Впоследствии (в 1989 году) М. Горбачев подписал указ, которым с рядом оговорок даже реабилитировались те, кто был репрессирован не судами, а внесудебными особыми совещаниями НКВД-МГБ-МВД СССР.
В Декларации 1956 года СССР отказался от всех репараций и претензий к Японии (часть 1 пункта 6); было предусмотрено начало переговоров о коммерческих взаимоотношениях (пункт 7); оговорены сроки и порядок вступления в силу Конвенции о рыболовстве, Соглашения о сотрудничестве при спасании людей на море и самой Декларации (часть 1 пункта 8, пункт 10), достигнуто согласие сторон на продолжение переговоров о заключении мирного договора после нормализации дипломатических отношений (часть 1 пункта 9).
Учредив посольства, стороны вели такие переговоры до 1960 года. Но Советский Союз, видя недружественность Японии, заключившей новый Договор о взаимном сотрудничестве и гарантиях безопасности между США и Японией антисоветской и антикитайской направленности 日本国とアメリカ合衆国との間の相互協力及び安全保障条約, Памятной запиской правительства СССР правительству Японии от 24 апреля 1960 г. заявил о том, что территориальный вопрос между СССР и Японией решен и закреплен соответствующими международными соглашениями (см. газета «Правда» 24 апреля 1960 г.).
Тридцать лет советская сторона подтверждала эту позицию, которую ревизовал в 1991 г. президент СССР М. Горбачев и соревновавшийся с ним российский руководитель Б. Ельцин. По инерции продолжил дело Б. Ельцина и нынешний президент России, до сих пор уверяющий нас в необходимости заключения с Японией мирного договора. Обосновывается это якобы необходимостью соблюдать ратифицированный в СССР документ.
Примечательно, что отвечая ИА REGNUM на вопрос об учете в российско-японских переговорах памятных записок Советского правительства 1960 года, Департамент информации и печати МИД РФ 5 декабря 2018 г. сообщил, что «российская сторона исходит из необходимости учета в рамках переговорного процесса всех имеющихся двусторонних документов и дипломатической переписки, включая Памятные записки Правительства СССР от 27 января и 24 февраля 1960 г.» https://regnum.ru/news/2531960.html, скромно умолчав о Памятной записке от 22 апреля 1960 г., поставившей точку в бесполезных для СССР и России переговорах.
Во вторую группу норм Декларации можно выделить стоящее особняком разовое одностороннее обязательство Советского Союза, состоявшее в обещании территориальных уступок. СССР, «…идя навстречу пожеланиям Японии и учитывая интересы японского государства, соглашается на передачу Японии островов Хабомаи и острова Сикотан (это в современной географии Малая Курильская гряда, т. е. более 20 островов, — С.П.) с тем, однако, что фактическая передача этих островов Японии будет произведена после заключения мирного договора между Союзом Советских Социалистических Республик и Японией». Как было в 1956 году, так и сегодня, такое обязательство недопустимо давать без согласия России. Причем сейчас такое обязательство требует согласия народа России, выраженного на референдуме. Но в 1956 году, Россию, не считаясь с ее Конституцией 1937 года, даже не спросили…
Третья группа — это долговременные обязательства, подлежавшие постоянному исполнению.
Стороны договорились разрешать споры мирными средствами, воздерживаться от угрозы силой или ее применения против территориальной неприкосновенности или политической независимости, признавая право друг друга на самооборону (части 1 и 2 пункта 3), согласились принимать меры регулирования и ограничения ловли рыбы в открытом море в целях сохранения рыбных ресурсов (часть 2 пункта 8 Декларации). Насколько известно, эти обязательства выполняются.
Чего, однако, не скажешь об обязательствах не вмешиваться прямо или косвенно во внутренние дела друг друга по любым мотивам экономического, политического или идеологического характера (часть 3 пункта 3); взаимного отказа со стороны государств, их организаций и граждан от всех претензий к другой стороне, возникших в результате войны с 9 августа 1945 года (часть 2 пункта 6 Декларации).
Япония не просто нарушила обязательство не предъявлять государственных претензий, но заявила в Памятной записке правительству СССР от 5 февраля 1960 г., что будет требовать не только Малую Курильскую гряду (Шикотан и Хабомаи — яп.), но и другие исконно японские территории, не указав их перечень. Сейчас в этом перечне требований находятся крупные острова Большой Курильской гряды — Итуруп и Кунашир. Но по японскому законодательству состав так называемых «северных территорий» определяется премьер-министром (Приложение к Указу о введении в действие закона об Ассоциации по северным территориям № 246 от 16 сентября 1969 г.). Поэтому завтра в их числе может появиться Камчатка, южный Сахалин и т. д. Карты с незамкнутой береговой линией Камчатки в Японии выпускаются и распространяются среди участников российско-японских безвизовых обменов.
Поражает инертность российского руководства к этим существенным нарушениям фундаментальных основ Декларации 1956 года. Без всякого реагирования остаются регулярные и многолетние заявления официальных лиц Японии о территориальных претензиях, массированная картографическая агрессия Японии, заразившая многие российские СМИ. Более того, десятилетиями блокируются наши законодательные инициативы о введении административной ответственности за умышленное публичное грубое искаженное изображение территории России (без территорий на которые существуют официальные территориальные претензии других государств).
Острова Курильской гряды на карте
Согласно федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» № 101-ФЗ в случае нарушения обязательств по международному договору Российской Федерации другими его участниками Министерство иностранных дел Российской Федерации, либо другие федеральные органы исполнительной власти совместно с Министерством иностранных дел Российской Федерации, представляют президенту Российской Федерации или в правительство Российской Федерации предложения о принятии необходимых мер в соответствии с нормами международного права и условиями самого договора.
Может быть, пора гражданам Российской Федерации, работающим в Совете безопасности, МИД, Минобороны и ФСБ России, проявить инициативу и внести предложения об адекватном реагировании на нарушения Декларации японской стороной?
Самым адекватным было бы аннулирование обещания передать Японии Малую Курильскую гряду, начатое Советским правительством Памятными записками 29 января, 24 февраля и 22 апреля 1960 года. Мир между нашими странами достигнут, а навязывать свои территории и примыкающие к ним акватории двухсотмильных исключительных экономических зон государству, желающему под видом т. н. «мирного договора» добиться территориального реванша, недостойно государства — победителя во Второй мировой войне.
Дискуссионным является вопрос — в полном ли объеме либо только в части 2 пункта 9 Декларация подлежит денонсации. Рекомендациями парламентских слушаний, проведенных 12−13 сентября 2001 года, Сахалинской областной Думой в Южно-Сахалинске при поддержке тогдашней администрации области (И.П.Фархутдинов), в целях нейтрализации угроз национальной безопасности России в сфере ее экономических, политических, территориально-пограничных, социальных интересов предложено Правительству РФ подготовить и внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект закона о денонсации части второй пункта 9 Совместной декларации от 19 октября 1956 года в части согласия СССР на передачу Японии Малой Курильской гряды (Шикотан и Хабомаи — яп.). Состоит эта гряда более чем из 20 островов и малых архипелагов (островных групп Дёмина, Лисьи, Осколки и Шишки). Эти Рекомендации утверждены постановлением Сахалинской областной Думы №3/1/321−1 от 14 сентября 2001 г. и опубликованы, но Правительство пока к ним не прислушалось.
Фотокарта Малой Курильской гряды Курильских островов на основе космического снимка НАСА
Солидарны с этими Рекомендациями оказались коллеги из Государственной Думы ФС РФ. Стоит напомнить, что они 18 марта 2002 г. на парламентских слушаниях «Южные Курилы: проблемы экономики, политики и безопасности» тоже пришли к выводу о том, что часть вторая пункта 9 Декларации 1956 года утратила силу по совокупности ряда факторов.
Не буду останавливаться на тех обстоятельствах, которые возникли после ратификации Декларации (нарушение ее Японией, коренное изменение обстановки в районе Малой Курильской гряды).
Но в Рекомендациях этих слушаний наряду с этим констатируется серьезное нарушение внутригосударственной процедуры при оформлении международного договора, каковым является Декларация 1956 года, — неполучение предварительного согласия субъекта союзного (федеративного) государства — РСФСР — на изменение своей территории, предусмотренного Конституцией СССР 1936 года (статья 18) и Конституцией РСФСР 1937 года (статья 16). Данное обстоятельство — нарушение конституционной нормы — существенный аргумент против признания части второй пункта 9 Декларации.
Примечательно, что при образовании в 1947 году Сахалинской области РСФСР в ее нынешних пределах (весь Сахалин и Курильские острова) Президиум Верховного Совета СССР утверждал инициативное согласие РСФСР.
Возможность отказа от исполнения международного договора ввиду возникновения обстоятельств, коренным образом изменяющих условия из которых исходили стороны при заключении договора, предусмотрена статьями 44 (пункты 2, 3а) 60 и 62 Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 года.
Полагаю, что юристам из Администрации Президента РФ, Государственно-правовых управлений и профильных комитетов Государственной Думы и Совета Федерации пора, наконец-то, учесть этот правовой анализ в своей практической деятельности.
Как видно из упомянутого федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» решения о прекращении (в том числе о денонсации) и приостановлении действия международных договоров, в которых Российская Федерация является стороной в качестве государства — продолжателя СССР, принимаются органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом (статья 37). Таким образом, раз Декларация проходила через процедуру ратификации, то и денонсация её должна идти через законодательный орган. Это же следует из статьи 106 Конституции РФ, относящей к обязательным для рассмотрения в Федеральном Собрании РФ законы о денонсации международных договоров Российской Федерации.
Хотя субъектом законодательной инициативы о денонсации может быть любой из многих субъектов, указанных в статье 104 Конституции (депутаты Госдумы, члены Совета Федерации, субъекты РФ и т.д.) федеральный закон предусматривает для таких законопроектов дополнительный фильтр в виде направления на рассмотрение Президенту РФ. Фактически подлежащий рассмотрению законопроект о денонсации договора (или его части, в случае делимости обязательств) вносится в Государственную Думу только либо Президентом, либо Правительством РФ (ч.2 ст.36 ФЗ №101 — ФЗ).
На мой взгляд, вполне возможно, что до денонсации Декларации или ее части дело не дойдет. Для этого необходимо получить квалифицированное мнение Конституционного Суда РФ о конституционности части второй пункта 9 этого документа.
Как это сделать, если КС рассматривает дела о конституционности лишь не вступивших в силу договоров Российской Федерации (См. (пункт г) части 2 статьи 125 Конституции РФ)?
Дело в том, что статья 34 федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» предусматривает возможность проверки Конституционным Судом не только целиком международного договора, но и не вступивших в силу его отдельных положений. С учётом того, что Российская Федерация согласия на изменение своей территории ни в 1956 году, ни позднее — не давала, говорить о том, что часть вторая пункта 9 Декларации 1956 года для нее вступила в силу — преждевременно. Хотя в остальной части действия Президиума Верховного Совета СССР, ратифицировавшего 8 декабря 1956 г. остальные положения советско-японской Декларации, вполне правомерны, т.к. они не требовали конституционно — необходимого согласия субъекта союзного государства.
Если Конституционный Суд согласится с этой позицией (о невступлении в силу оспариваемой нормы), то вынесет Постановление, а если нет, то Определение Конституционного Суда (КС). Положительное постановление может признать рассматриваемую норму неконституционной. Тогда и не потребуется ее денонсация. При вынесении отказного Постановления либо Определения КС мотивировка суда может быть использована для денонсации этой нормы Государственной Думой при утверждении закона Советом Федерации и при подписании закона о денонсации Президентом РФ.
Возможности для такой проверки в Конституционном Суде есть у многих. Согласно главе 10 закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» помимо Президента, Правительства РФ, такой запрос может подать одна пятая депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации, орган законодательной или исполнительной власти любого субъекта Российской Федерации. Для допустимости запроса достаточно того, что заявитель считает не вступивший в силу международный договор Российской Федерации не подлежащим введению в действие и применению в Российской Федерации из-за его несоответствия Конституции Российской Федерации (статья 89 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»).
Наиболее логичным было бы обращение в Конституционный Суд Президента Российской Федерации, как руководителя внешней политики страны, либо губернатора Сахалинской области (вариант: Сахалинской областной Думы) как субъектов, наиболее заинтересованных в проверке весьма проблемной советско-японской Декларации, доставшейся России от Советского Союза.
Горький опыт отданного и возвращенного Крыма должен послужить защите территориальной целостности России на курильском направлении.
Прошу Президента Российской Федерации рассматривать данный материал как публичное предложение воспользоваться соответствующим запросом в Конституционный Суд Российской Федерации.