Уровень жизни на селе — что показал аудит

Повышение качества жизни сельчан — одна из ключевых задач государства, внимание к которой в последние годы значительно возросло. Статья познакомит с результатами комплексного анализа развития сельских территорий, а также анализа эффективности использования бюджетных средств, направленных в эту сферу, проведенного Счетной палатой РФ. По мнению экспертов, к основным проблемам, влияющим на уровень жизни сельского населения, относятся безработица и низкий уровень доходов. Разрыв уровня безработицы между селом и городом продолжает расти, став к 2019 году почти двукратным — 6,9% против 3,9%. Среднемесячная номинальная заработная плата в сельском хозяйстве не превышает 60% к средней по экономике, а среднедушевые располагаемые ресурсы сельских домохозяйств, несмотря на дополнительный труд людей в личном подсобном хозяйстве, составляют 63,8% от городского уровня[1]. Актуальность обозначенных проблем качества жизни на селе определила тему проверок Счетной палаты РФ, которая в рамках контрольного и экспертно-аналитического мероприятий провела комплексный анализ развития сельских территорий, а также анализ эффективности использования бюджетных средств, направленных на развитие инженерной инфраструктуры и обеспеченности сельчан жильем. Госпрограммы и финансы Одним из основных правовых инструментов реализации мероприятий по комплексному развитию сельских территорий до 2020 года являлась Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. А с 2020 года начала работать госпрограмма «Комплексное развитие сельских территорий». В 2018–2020 годах на реализацию мероприятий по развитию сельских территорий из федерального бюджета было выделено почти 41,1 миллиарда рублей. Из этой суммы более половины было направлено на мероприятия по инфраструктурному развитию сельских территорий и обеспечению сельских жителей благоустроенным жильем. На обеспечение жильем сельчан затрачено 35% от выделенной суммы, на обустройство сельской местности объектами газо- и водоснабжения — 20%. Запланированный на период 2020–2025 годов объем финансирования мероприятий госпрограммы «Комплексное развитие сельских территорий» составляет почти 1,5 триллиона рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета — 733,4 миллиарда рублей. Мероприятия, направленные на повышение уровня жизни сельских жителей (строительство объектов здравоохранения, культуры, образования, спорта, привлечение для работы на сельских территориях квалифицированных кадров, обеспечение жильем и т. д.), реализуются также в рамках других федеральных госпрограмм. Это «Развитие здравоохранения», «Развитие образования», «Развитие физической культуры и спорта», «Развитие культуры», «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», «Содействие занятости населения», «Развитие Северо-Кавказского федерального округа», «Социально-экономическое развитие Дальневосточного федерального округа», «Социально-экономическое развитие Калининградской области», «Социально-экономическое развитие Республики Крым и города Севастополя». В рамках данных госпрограмм на период 2019–2021 годов запланированный на реализацию мероприятий по развитию сельских территорий объем средств федерального бюджета составляет порядка 127,7 миллиарда рублей. Недоподключили Счетная палата провела оценку реализации мероприятий по строительству локальных водопроводов и распределительных газовых сетей, а также востребованности полученных результатов у сельского населения. Вывод, к которому пришли по результатам проверки, показал, что построенные объекты инженерной инфраструктуры (водопроводные и газораспределительные сети) не всегда приводили к сокращению числа нуждающихся сельских жителей. К примеру, в шести из 52 регионов, предоставивших полную информацию, полностью отсутствовало подключение домовладений к 14 введенным в 2018–2019 годах в действие водопроводам (общая протяженность 40,4 километра). В сумме на строительство было затрачено 58,3 миллиона рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета — 33,8 миллиона рублей. Схожая ситуация сложилась и с подключением к новым газораспределительным сетям. Так, на строительство 34 объектов газораспределительных сетей (общая протяженность 163,8 километра), введенных в действие с целью подключения к ним 4,9 тысячи домовладений, в 10 из 52 регионов было направлено 317,2 миллиона рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета — 180,1 миллиона рублей. При этом по состоянию на 1 июня 2020 года фактическое подключение к сетям физических лиц отсутствует. Низкий процент газификации сельских домохозяйств обусловлен рядом факторов. Первый — это высокая стоимость технологического присоединения (без учета стоимости проекта, газового оборудования и т. д.). Она сопоставима с размером средней заработной платы, а в ряде субъектов РФ превышает ее более чем в два раза, как, например, в Пермском крае, Омской и Кемеровской областях. Следует отметить, что эта проблема находится на особом контроле. Президент России в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации 21 апреля 2021 года в очередной раз обратил внимание, что граждане не должны платить за подводку газа непосредственно до границы земельного участка в населенном пункте. Уровень занятости на селе на 8,8% ниже, чем в городе. 22% сельского населения имеют среднедушевые денежные доходы ниже величины прожиточного минимума. Около 64% сельского жилищного фонда не благоустроено Вторая причина — отсутствие фактического ввода объектов в эксплуатацию. Так, в Удмуртской Республике из 11 объектов, строительство которых осуществлялось с привлечением средств федерального бюджета, своевременно в эксплуатацию были введены только пять. Четыре объекта по состоянию на 1 августа 2020 года в эксплуатацию не введены, два объекта, подлежащие вводу в эксплуатацию в 2018 году, фактически введены в эксплуатацию только в 2019 году. Объем средств федерального бюджета, направленный на строительство своевременно не введенных в эксплуатацию шести объектов составил 31,6 миллиона рублей. Аналогичная ситуация с вводом в эксплуатацию газо- и водопроводов по результатам контрольного мероприятия отмечена и в Республике Ингушетия. Так, на 1 октября 2020 года в эксплуатацию не введено 18 объектов инженерной инфраструктуры, на финансирование которых в 2018 и 2019 годах были направлены средства федерального бюджета в объеме 38,6 миллиона рублей. Третья причина — длительность сроков заключения муниципальными образованиями, на балансе которых числятся газораспределительные сети, договоров технического обслуживания и аварийно-диспетчерского обслуживания. Например, договор технического и аварийно-диспетчерского обслуживания построенных и введенных в декабре 2018 года газораспределительных сетей Вяземского муниципального района Смоленской области фактически был заключен между администрацией муниципального образования и AO «Газпром газораспределение Смоленск» только в январе 2020 года. В результате по состоянию на 1 июня 2020 года не обеспечена потребность в сетевом газе 21 домовладения. Распределительные газовые сети в деревне Кайдаково Вяземского муниципального района введены в сентябре 2018 года, при этом договоры технического и аварийно-диспетчерского обслуживания заключены только в январе 2020 года. Аналогично в Республике Алтай — договор технического, аварийно-диспетчерского обслуживания и ремонта газопровода в селах Кызыл-Озек и Майма Майминского района, введенного в 2018 году, заключен только в январе 2020 года. Как результат почти 1,2 тысячи домовладений в течение 2019 года при наличии построенного газопровода были лишены возможности подключения к нему. В Омской области договор технического обслуживания газораспределительных сетей микрорайона «Лесной» села Солнцевка Исилькульского района, построенных в 2018 году, заключен только в марте 2020 года. В итоге по состоянию на 1 июня 2020 года не обеспечена потребность в сетевом газе 41 домовладения. В качестве положительного примера Счетная палата отмечает Тамбовскую область, бюджету которой в 2018 и 2019 годах были предоставлены субсидии на строительство 26 объектов инженерной инфраструктуры (по 13 объектов водоснабжения и газоснабжения) в объеме 61 миллиона рублей. Объекты были своевременно введены, и по состоянию на 1 июня 2020 года среднее значение количества домовладений, осуществивших подключение к вновь построенным объектам инженерной инфраструктуры, составило 65% от потребности, которую должно было удовлетворить строительство каждого объекта. Некорректные расчеты Также Счетная палата отметила влияние демографических факторов на достижение запланированных результатов. В ряде регионов достижение показателя «Обеспеченность сельского населения питьевой водой» (или даже его перевыполнение) связано исключительно или в основном с сокращением численности сельского населения. По итогам 2018 года в 61 регионе наблюдается сокращение численности сельского населения по сравнению с 2017 годом. Из них в 44 регионах отмечено увеличение протяженности введенных водопроводных сетей в указанный период. При этом в 27 (или 61,4%) из 44 регионов рост показателя обусловлен в основном за счет естественной убыли или миграции населения. Аналогичная ситуация отмечена по итогам 2019 года: из 72 субъектов РФ, представивших ведомственную отчетность, в 46 регионах наблюдается сокращение численности сельского населения. При этом в 18 (39,1%) из них отмечено пропорциональное увеличение показателя по обеспеченности населения питьевой водой. Так, увеличение обеспеченности сельского населения питьевой водой, обусловленное сокращением его численности, в Омской области составляет 72,6%, в Костромской области — 83,2%, в Амурской и Архангельской областях — все 100%. Счетная палата отметила необходимость корректировки методов расчета показателей, характеризующих уровень газификации сельских домов сетевым газом и обеспеченность сельского населения питьевой водой. Они должны учитывать фактическое подключение населения к объектам, в том числе за счет ввода новых объектов, а также изменение обеспеченности потребности на душу населения. Применяемый же метод расчета уровня газификации осуществляется исходя из количества жилых домов в сельской местности и жилых домов, подключенных к сетевому газу. При этом, как показал проведенный анализ, регионы учитывают и не подключенные к сетям домовладения, чья потребность должна быть обеспечена за счет введенных в отчетном году объектов. Недостатки применяемой методологии и несвоевременный ввод объектов в эксплуатацию оказали влияние на искажение отчетности, характеризующей обеспеченность сельчан объектами инженерной инфраструктуры. Жилье в сельской местности В 2019 году по Российской Федерации средний уровень обеспеченности жильем в сельской местности составлял 27,3 квадратного метра на душу населения. В то же время в Европе на человека приходится в среднем 30–40 квадратных метров. При этом 3,3% площади сельского жилищного фонда страны имеет износ жилья более 70% (в городе — 1%). Наибольший удельный вес жилищного фонда с износом более 70% отмечается в Дальневосточном и Северо-Западном федеральных округах — 7,9 и 7% соответственно. По экспертным оценкам, 88% жилищного строительства в сельской местности население ведет преимущественно за счет собственных и привлеченных средств (в городах — 30%). На развитие жилищного строительства на сельских территориях и повышение уровня благоустройства домовладений в проверяемом периоде было направлено пять мероприятий. Это предоставление социальных выплат, обустройство площадок под компактную жилищную застройку. А также новые механизмы льготного кредитования на приобретение жилья и на его благоустройство, строительство муниципального жилья (для социального найма), действующие с 2020 года. Социальные выплаты до 2020 года предоставляли гражданам, проживающим и осуществляющим трудовую деятельность в сельской местности и признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий на основании статьи 51 Жилищного кодекса. Получали их и молодые семьи (специалисты), работающие в АПК или социальной сфере. Социальную выплату предоставляли на условиях софинансирования собственными средствами не менее 30% расчетной стоимости строительства (приобретения) жилья. По данным Минсельхоза России, на начало 2018 и 2019 годов в Российской Федерации число сельских семей, подавших заявление на улучшение жилищных условий, составляло 63,4 и 69,0 тысячи соответственно. В 58 регионах, предоставивших полную инормацию, на начало 2018 и 2019 годов в списки граждан на улучшение жилищных условий были включены 40,8 тысячи и 40,3 тысячи заявителей соответственно, а на начало 2020 года их было уже менее 22,9 тысячи. В среднем по анализируемым субъектам РФ сокращение числа заявителей составило 42,3%. Основной причиной сокращения является изменение требований к получателям социальной выплаты. Так, например, в Вологодской области доля граждан, стоящих в очереди на улучшение жилищных условий от 6 до 11 лет, составила 67% от общего количества заявителей, исключенных из списков. По мнению Счетной палаты, отсутствие преемственности взятых государством обязательств влечет риски нарушения прав и интересов граждан, проживающих и работающих на селе и длительный период претендующих на получение социальной выплаты. Также Счетная палата обратила внимание, что в 2020 году значительно сократилось финансирование мероприятия по предоставлению социальных выплат: по сравнению с 2018 годом — на 43,2%, с 2019 годом — в 3,2 раза. Анализ показал, что исходя из охвата сельских жителей социальными выплатами, а также общего количества граждан, включенных в списки 58 субъектов РФ на улучшение жилищных условий (22,9 тысячи), при условии сохранения финансирования указанного мероприятия на уровне 2020 года (2,1 миллиарда рублей) на обеспечение жильем потребуется не менее восьми лет. А при сохранении финансирования на уровне, предусмотренном в федеральном бюджете на 2021 год[2] (0,7 миллиарда рублей), — более 28 лет (без постановки на учет новых заявителей). При этом оказалось, что при значительном финансировании указанного мероприятия в 2018 и 2019 годах существенного сокращения очереди по улучшению жилищных условий граждан анализируемых субъектов РФ не произошло. В частности, охват сельских жителей социальными выплатами в указанный период составил лишь 11,6%. При этом среднее время ожидания в очереди граждан, получивших социальные выплаты в 2019 году, — пять лет. Также выявлено отсутствие единых подходов к формированию информации о реализации мероприятий по предоставлению социальных выплат. Так, Минсельхозпрод Республики Ингушетия включал в отчеты о достижении значений показателей за 2018–2019 годы данные о площади жилья, на строительство которого в отчетном году предоставлена социальная выплата, то есть фактически незавершенного строительства. Минсельхозпрод Удмуртской Республики формировал значения выполнения показателя на основании сведений, представленных муниципальными образованиями по площади жилья, построенного с использованием социальной выплаты, предоставленной в предшествующем периоде, право собственности на которое было оформлено в отчетном периоде. Счетная палата обратила внимание на факты несоблюдения очередности и последовательности при предоставлении социальных выплат по улучшению жилищных условий граждан, содержащие риски нарушения прав заявителей и несоблюдения принципа социальной справедливости. Основная причина непоследовательности предоставления социальных выплат — отсутствие у региональных министерств информации о заявителях, включенных в списки муниципальными районами. Ведь сводные списки формировали на основании данных, представленных муниципальными районами под объем лимитов, доведенных до регионов на реализацию указанного мероприятия. Сельская ипотека Перспективным направлением по улучшению жилищных условий и повышению уровня обеспеченности сельчан благоустроенным жильем должна стать льготная сельская ипотека, реализация которой началась с января 2020 года. Однако Счетная палата отметила, что по состоянию на 1 октября 2020 года около половины получателей данной ипотеки (45,8%, или почти 11 тысяч человек) постоянно не проживают на сельских территориях и являются городскими жителями. Тот факт, что льготной сельской ипотекой смогли воспользоваться городские жители, свидетельствует о том, что действующий в 2020 году механизм предоставления ипотечных кредитов был не в полной мере направлен на достижение цели по улучшению жилищных условий 122 тысяч семей, проживающих на сельских территориях. Так в Удмуртской Республике более 71,4% договоров было заключено на приобретение (строительство) жилых домов в пределах 25-километровой зоны от столицы республики — Ижевска. На указанную дату доля заемщиков, работающих в АПК и социальной сфере, составила лишь 4,4% (1,1 тысячи заемщиков) и 12,0% (2,9 тысячи заемщиков) соответственно от общего количества получателей кредита. А государственным (муниципальным) служащим предоставлено 14,1%, или 3,4 тысячи, льготных ипотечных кредитов. Как показали результаты реализации данного механизма, сельская ипотека не в полной мере направлена на улучшение жилищных условий сельчан в силу ее недоступности для них в отдельных субъектах РФ. Так, для сельских жителей девяти субъектов РФ (Чеченская и Кабардино-Балкарская республики, ХМАО, республики Тыва, Дагестан, Северная Осетия — Алания, Алтай, Забайкальский край, Еврейская автономная область) льготная сельская ипотека недоступна. Причина проста — исполнение обязательств по уплате процентов и основного долга приведет к падению доходов сельчан ниже прожиточного минимума в данных регионах. Например, по официальной информации Росстата в Республике Алтай, среднемесячная номинальная заработная плата в 2019 году в области растениеводства и животноводства, охоты и предоставления соответствующих услуг в этих областях составила 17,85 тысячи рублей. Прожиточный минимум трудоспособного населения республики в среднем за первое полугодие 2020 года составил 10,92 тысячи рублей. Исходя из средних значений условий предоставления АО «Россельхозбанк» льготной сельской ипотеки в Республике Алтай, ежемесячный платеж составит 10,55 тысячи рублей, или 59,1% среднемесячной заработной платы. В результате объем средств сельского жителя региона после осуществления платежа составит 7,3 тысячи рублей, что ниже прожиточного минимума на 3,62 тысячи рублей. Для сельских жителей пяти субъектов РФ (Нижегородская, Новгородская и Оренбургская области, республики Башкортостан и Калмыкия) объем средств после внесения обязательных платежей сопоставим с величиной прожиточного минимума. Резюме Проведенный комплекс мероприятий вошел в приоритетные направления деятельности Счетной палаты. По результатам были направлены соответствующие предложения Правительству России, а также руководителям органов госвласти проверенных регионов. В настоящее время идет обсуждение механизмов исполнения направленных предложений, которые будут способствовать эффективной реализации госпрограммы. Это, безусловно, положительно скажется на ситуации с качеством жизни на селе. Подготовлен пресс-службой Счетной палаты Российской Федерации [1] Всероссийский институт аграрных проблем и информатики имени А. А. Никонова. «Основные направления социально-экономического развития сельских территорий в России», 2019. [2] Федеральный закон от 8 декабря 2020 года № 385‑ФЗ «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» (Приложение № 12 к закону).