Алексей Кудрин о рисках исполнения нацпроектов на Гайдаровском форуме

Из выступления Алексея Кудрина:

Об исполнимости национальных проектов

… Мне кажется, что 204-й Указ создает совершенно новую рамку для выполнения национальных целей. И строго говоря, мы сегодня на очень важной черте. Потому что именно сейчас завершается подготовка основных нацпроектов. После Президиума Госсовета, который проходил с Президентом, очень много было задано вопросов губернаторами по количеству показателей, по уровню их отслеживания, уточнения. Сейчас работа еще завершается, но окончательных версий нацпроектов мы еще не видели. Я пытался вчера посмотреть показатели, что заложено в бюджете, что нет - и все время какие-то цифры и показатели пляшут.

Но я согласен с Антоном Германовичем, что сейчас более четко ставятся задачи. Теперь персональная ответственность будет расписана не только за каждый нацпроект, но и за цель. Это вице-премьеры как кураторы и министры как ответственные исполнители.

Но хочу вернуться к проблемам. Первый Ваш вопрос. Например, есть наццель -сокращение бедности. Но такого нацпроекта нет, и вообще все меры по борьбе с бедностью в нацпроектах не прописаны. И там не будет это в полной мере достигаться.

Есть основные направления деятельности Правительства и там сказано, что каждой национальной цели будет посвящен отельный план действий, который будет расписан детально. Таким образом, у нас еще один формат документа появляется - Планы выполнения национальных целей, и они будут шире, чем нацпроекты. Поэтому я сразу хочу сказать, что нацпроекты, даже если они полностью будут исполняться, не обеспечивают выполнение национальных целей в полной мере.

Или, например, такой показатель национальной цели, как доведение количества предприятий, осуществляющих технологические новации, до 50% от всего количества предприятий. В прямую тоже мер нет. Конечно, есть такие меры в нацпроектах как цифровая экономика, поддержка экспорта, поддержка предпринимательства. Но ответ на вопрос, как они все вместе обеспечат эту национальную цель, мы увидим из этих планов. И тогда уже встанет вопрос: а достаточно ли уже этих мер или нам нужны еще деньги или дополнительные меры.

И тут сразу выскажу свое мнение, которое я всегда высказываю в последнее время. Нацпроектов недостаточно даже для того, чтобы выйти на те темпы экономического роста, которые выводят нашу экономику в пятую величину. Хотя несколько лет назад мы уже были пятой экономикой мира. Тем не менее, эта цель снова стоит. Но нужны другие институциональные структурные шаги, например реформа госуправления. И вчера была смелая, очень позитивная идея объявлена о сокращении регуляторной контрольной нагрузки почти в 2 раза, прозвучали даже оценки. И я полностью это поддерживаю, потому что и наши оценки тоже дают такие ориентиры.

Но, например, мы всегда говорили о необходимости сокращения государства в экономике: реструктуризация некоторых госкомпаний, перевод их в тоже положение, как обычный частный сектор. Но этой части в нацпроектах нет.

Или, например, я считаю, что нужно существенно увеличить полномочия субъектов или передать часть земельных ресурсов субъектам. Это институциональные серьезные структурные шаги, но они не все прописаны в нацпроектах. Вот почему я считаю, что нам нужны дополнительные меры политики, которые создадут тот драйв и экономический рост, который необходим.

В 2012 году тоже ставилось много целей и задач, но по-настоящему итоги подведены не были. Ведь мы не обсудили результаты. Была одна из цифр сказана, что 90-93% исполнено. По нашим оценкам, 70%. Если брать и многие формальные вещи, которые были выполнены.

Например, 25 млн высокопроизводительных рабочих мест, как вы знаете, не было создано, а только 16 млн после изменения методики.

Повышение производительности труда должно было увеличиться на 40%, увеличилось только на 5%. У нас даже были годы за последние 6 лет, когда производительность труда падала.

Хочу вернуться к вопросу увеличения доли предприятий, осуществляющих технологические новации. В 2008 году в Концепции долгосрочного развития была поставлена задача вывести ее на 40%. В тот момент это было 8%, и сейчас - 8%. То есть доля компаний, осуществляющих технологические новации, у нас не изменилась. Но есть вопросы к подсчету. И здесь я согласен, что нужны более четкие методики.

О методиках оценки нацпроектов

… Мы разрабатываем свои методики параллельно с правительством. Счетная плата независимый конституционный орган внешнего государственного контроля. Мы независим от Правительства. Мы действительно будем мониторить. Мы не только будем говорить, выполнено или не выполнено. Мы будем анализировать, почему не выполнено, что не хватило, нужно ли перегруппировать. Поэтому мы хотим находиться в непрерывном диалоге с Правительствами, быть партнерами, а не строгими церберами. Показывать объективную картину хода выполнения всех этих задач.

Об организации реализации нацпроектов

Мне кажется, что сейчас иерархия нацпроектов и госпрограмм стала очень сложной. Приведу пример. Нацпроекты «Демография», «Образование», «Здравоохранение», «Экология» не будут исполняться непосредственно. Они будут исполняться через госпрограммы. Все нацпроекты расписаны, разделены на мероприятия госпрограмм. Например, нацпроект «Демография» будет осуществляться через 8 госпрограмм, учтенных в бюджете.

Госпрограмма – это инструмент или структурный элемент бюджетного планирования. Попасть в бюджет можно только через госпрограмму. И вот эти все нацпроекты расписываются по госпрограммам. Получается такая очень сложная система, при этом мы хотим сконцентрироваться на приоритетах, и эти приоритеты непрерывно отслеживать. Но тут выясняется, что мы должны их разделить на 8 госпрограмм, и у каждой госпрограммы есть свое ответственное лицо.

Вот я сказал восемь соответствующих госпрограмм будут исполнять нацпроект «Демография». Но, оказывается, что одна госпрограмма должна выполнять несколько нацпроектов. Иногда два или три проекта там будут выполнять. Например, госпрограмма «Экономическое развитие инновационной экономики» выполняет три национальных проекта.

И получается, у нас все время фокусы сбиваются. То есть один ответственный за госпрограмму, которая заложена в бюджет, должен работать на трех вице-премьеров, отслеживать, насколько строго выполняются эти показатели, все время концентрироваться на этом.

Но, повторяю, это несколько сложноватая система. Хоту еще сейчас добавить, чтобы уже мало не казалось. Появился еще один формат планирования - федеральный проект. Боюсь всех запутать окончательно. Дело в том, что нацпроект будет исполняться, в том числе, и через федеральные проекты.

Федеральный проект как структурное звено должен быть полностью погружен в государственную программу и в бюджет. Он может быть структурным звеном госпрограммы.

Таким образом, мы сейчас создали очень сложную систему управления. При этом любой формат планирования должен позволять все время концентрироваться на главном. Держать в фокусе приоритет. Концентрировать на этом ресурсы. Если цель не достигается, перегруппировывать ресурсы, добавлять новые мероприятия. Но эта система, она это делает очень неповоротливо. Вот почему я считаю, есть риски сегодня в самой системе управления национальными проектами.

О целях нацпроектов и мониторинге их достижения

Хочу напомнить, что целей только высокого уровня, тех, которые в верхнем сегменте нацпроектов, - 115. Если взять дальше, включая соответствующие федеральные проекты и все остальные нижние уровни – больше тысячи. Это, конечно, сложный механизм мониторинга. Мы, конечно, сможем все отслеживать, и сможем, я надеюсь, получать оперативную информацию по всем этим показателям.

Тем не менее, скажу, что в течение года только предполагается создать методики мониторинга отдельных показателей. Сейчас в нацпроектах 70% показателей нацпроектов не мониторятся: или нет статистических наблюдений, или требуется специальные методики агрегировать, чтобы найти тот показатель. Соответственно, в течение года только будут приниматься эти методики и мы только после этого увидим окончательно, как мониторить и отслеживать этот показатель.

Мы немного фетишизируем вот эту систему показателей, считая, что раз мы их поставили, то все туда придут, и все как-то будут ориентироваться. Ведь вообще достижение этих ключевых показателей, будь то экономический рост, будь то снижение бедности, продолжительность жизни, технологическое развитие страны, - зависит от очень многих факторов, от политики, от ее последовательности. От того, чтобы наряду с сокращением бремени, как правильно Сергей Семенович сказал, бремени надзорного, не возникали другие тут же параллельно надзорные решения или обременительные решения. Вот эта последовательность политики, вообще, целостность политики, создание доверия в целом ко всей политики, - она не всегда описывается иерархией всех этих показателей.

Я бы назвал одно очень важное качество, которым должно обладать правительство – должно быть доверие. Мы видим сейчас по опросам, что доверие не такое высокое. А от него зависит мнение конечного участника рынка, который скажет: «Знаете, страна поставила правильные цели, я верю в то, что эти предложенные меры ведут к успеху, я начинаю вкладываться в экономику России, потому что я верю, что эта политика, эта системная мера – она правильная. Я должен, наоборот, не опоздать. Я должен успеть и получить от этого роста свои какие-то дополнительные результаты».

Вопрос: сегодня тот инвестор или простой гражданин он верит в эту всю систему? В этом смысле эта система должна вызывать доверие. Она должна быть проще. Она должна быть четче. Эти приоритеты должны четко мониториться всеми показателями. Но приоритеты не 3 тыс. показателей, наверное, для населения, для публики, и не тысяча даже, и 115 многовато, да? Мы должны построить ту модель политики нашего правительства, которая бы вызывала доверие. Сегодня, повторяю, вот, может быть, этих шагов и мер доверия пока недостаточно.

О доверии и сокращении нагрузки на бизнес

… Я считаю, вот этих всех шагов расписанных в деталях - недостаточно, потому что очень много шагов, которые создают атмосферу и политику, они не лежат только в самих нацпроектах.

Вот, мы готовили тоже свои предложения к стратегии (кстати, регуляторная гильотина – это предложение ЦСР) И мы даже расписали примерно, оценили масштаб вот этого сокращения, которое должно происходить. И у нас есть еще целый ряд заделов, которые, надеюсь, шаг за шагом будут использованы. Но вот это как раз знаковая история – сокращение нагрузки на бизнес, избыточного контроля. У нас за крупнейшими или за успешными предприятиями выстраивается очередь из проверяющих организаций.

Как это сделать, чтобы мы не только формально это убрали, какое-то количество регуляторных действий. Те, кто останутся, регулирующие или контрольные учреждения, они найдут те оставшиеся шаги, оставшиеся нормы, по которым точно придут проверять. Причем в очередь опять: налоговая, прокуратура, Роспотребназдор, пожарные и т.д.

Вот как здесь сделать работу первичного звена бизнеса более понятной, прозрачной, легкой? В этом смысле, от этого будут зависеть их инвестиции, их обратная реакция на готовность вкладывать в стране.

Вот, кстати, приведу пример. Вот 2018 год исполнился. Мы сейчас знаем только предварительные оценки. Вообще, прибыль у нас в стране выросла больше чем на 30%. Общесуммарный финансовый результат. А инвестиции в процентах к ВВП по предварительным данным возможно даже сократились. То есть они росли в номинале, но в процентах к ВВП у нас может быть там не 21,7, как было в 2017 году, а может быть даже около 21 стало. А я напомню, что одна из целей, которые поставлены, – дойти до 25%. Кстати, за предыдущие 6 лет ставилась задача дойти до 27%. Тоже вот, кстати, та цель, что не была выполнена.

… Частный сектор не раскачался и не ринулся инвестировать. Мы знаем, что на счетах предприятий сейчас лежит объем ресурсов, свободный, размещаемый в депозитах, равный годовому объему инвестиций в РФ.

Вопрос: почему они не видят пока смысла? Почему количество рисков, международного и политического характера, регуляторного, повышения налогов, которые произошли, других мер регулирования, которые вот-вот введут… Настолько высокая неопределенность, что пока не идут эти инвестиции. Вот что изменится? Где перелом этот произойдет в понимании?

Вот почему я возвращаюсь еще к одному аспекту. Темпы роста, которые мы должны вывести на 3-3,5%, являются ключевым. Они будут, конечно, в этот раз осуществляться через 3 главных фактора экономического роста. Это трудовые ресурсы, но они будут сокращаться в трудоспособном возрасте. И тот поток мигрантов, который в предыдущие года покрывал, не будет таким, как сейчас. Тем более, что у нас не растут реальные доходы населения. Девальвация тоже оттолкнула ряд мигрантов. Поэтому у нас трудовые ресурсы будут давать минус в экономический рост. То есть будут негативно даже влиять.

Остается два фактора: инвестиции, объем инвестиций, и рост производительности, который должен расти таким образом, чтобы перекрыть эти все другие факторы, их нарастить. Напомню, что у нас производительность даже в некоторые годы падала предыдущие 6 лет.

Что мы должны такое сделать, чтобы у нас инвесторы не только захотели инвестировать, а инвестировали в передовые технологии? Они хотели бы быть впереди, опережать, и работать и на российском, и на мировом рынке. Вот что у нас будет с темпами роста? Это настолько сложно добиться этого результата, чтобы добиться 3% роста в год сейчас – это сверхтяжелая задача. И многими нацпроектами она не решается.

Нацпроекты «Образование», «Здравоохранение» хороший фундамент в будущее. Рост производительности жизни – это хорошая, долгосрочная задача улучшения качества рабочей силы, качества жизни человека. Образование – это тоже средний и долгосрочный проект. Инфраструктура - это более уже важная вещь. Но что изменить сегодня, чтобы темп роста вышел на 3%. Вот здесь нужно серьезно сегодня подумать и я вот к Антону Германовичу хочу обратиться в порядке дискуссии…Что является ключевым? Чтобы за ближайшие 2 года темпы роста стали 3%? И я еще раз акцентирую: произойдет ли перелом настроений инвесторов у нас сейчас в России? Чтобы темп рост вышел на 3%. Вот здесь нужно серьезно сегодня подумать.

О рисках для реализации нацпроектов

Главный риск - это недостижение темпов экономического роста. Вообще темпы экономического роста обеспечивают большую часть нагрузки по выполнению основных целей. Во-первых, например, 3,1% заложены в прогноз 2021 года, это означает, что доходы бюджетной системы, подсчитанные из этого, все основные объемы инвестиций для регионов и для всей страны, для промышленности, отраслей, подсчитаны, соответственно, спрос на инвестиционные товары и на рост заработной платы, все это уже погружено в этот прогноз. Но я как раз хотел еще раз подчеркнуть, это сверхтяжело достигаемые показатели в силу уже сложившейся инертности и реформированности нашей экономики, и что список такого рода реформ должен быть шире, чем попало в нацпроект.

Главными факторами является рост производительности, но еще добавлю. Внутренний спрос в нашу российскую экономику до 3% не вытягивает. Россия может выйти на 3,5%, т.е. на мировой рост, если мы сможем увеличить экспорт на мировые рынки. Здесь производить и обеспечивать ключевыми, лучшими конкурентоспособными товарами.

Мы будем здесь производить и обеспечивать ключевыми, лучшими, своими конкурентоспособными товарами, включая зерно. Нацпроект не сырьевой экспорт нужно удвоить. Это один из ключевых моментов этой модели. Это означает, что промышленные предприятия должны реформироваться более качественной продукцией. Они смогут это сделать, за ближайшие 3-4 года разогнаться на мировые рынки. Таким образом, рост, это пока трудный показатель, тем самым он сразу снижает ресурсы для решения всех других задач. Но чтобы решить эту проблему, выхода на мировые рынки, получать оттуда технологии, поставлять туда уже готовую лучшую продукцию, встроиться в цепочки мировой добавленной стоимости, нам не обязательно производить самим многие конечные продукты, нам достаточно поставлять лучшие компоненты, стать лучшими по поставкам на мировые рынки по каким то компонентам. Но тогда нам нужны улучшения отношений с другими странами. Нам нужен более благоприятный мировой порядок, и мы должны к этому стремиться и содействовать этому.

Мы должны понять, что без этого не достижимы показатели нашей внутренней экономики, мы стали зависимы от этого и здесь перечень шагов, приоритет шагов, которые мы должны рассматривать, должен начинаться с улучшения на мировых рынках, в том числе у нас есть такой нацпроект, улучшения кооперации и участие в поставках на экспорт.

Еще один риск. Нацпроекты не описывают и не покрывают всю бюджетную систему, в 2019 году из всех нацпроектов, включая 13, по инфраструктуре будет потрачено один триллион семьсот миллиардов рублей, но, например, самые большие расходы по нацпроектам будут по демографии - 517 млрд, следующие по комплексному плану модернизации - 348 млрд, остальные – 100-160 млрд, например, 160 млрд - нацпроект здравоохранения, это примерно 9,5% от федерального бюджета 2019 года. Остальные 90,5% - это другие расходы, они по-другому структурированы, формально не нацелены на исполнение этих нацпроектов, вся бюджетная система вместе с регионами это еще плюс примерно 10 трлн руб. И таким образом, у нас всего триллион семьсот, это то, о чем мы сейчас обсуждаем.

Вот если посмотреть структурирование всех задач, то я повторяю и повторяю, мы считаем недостаточно учтены приоритеты, связанные с образованием, здравоохранения и инфраструктурой, несмотря на достаточно интересный план инфраструктуры. Расходы на инфраструктуры в нашей стране - на дороге, на другие коммуникации, логистику - должны быть существенно больше. Это означает перераспределение ресурсов. Мы оценили, в том числе, изучив мировые аналоги, состояния стран в момент достижения более высоких показателей, нам нужно было, я уже говорил, примерно 3% ВВП добавить к трем основным вещам: образование, здравоохранение, инфраструктуру. Если посмотрим, как спланирован на ближайшие три года бюджет, то там нет изменений в структуре расходов ВВП. То, что мы говорим про образование, здравоохранение, то расходы растут в соответствии с темпами роста и индексации и не больше.

Вопрос: это прорыв в области здравоохранения? Если мы хотим реально уменьшить смертность взрослого населения в трудоспособном возрасте, где нужны прорывы? Там много важных, очень правильных мер записано, связанных с современными технологиями, применения в медицине, но масштаб их применения не будет таким решающим.

То же самое в образовании, еще меньше. Во всем проекте образования больше 700 млрд на 6 лет. Там технологические классы, ликвидация 3-й смены в школе, оборудование ряда университетов. Сейчас на оборудования университетов в год тратится 14 млрд. Друзья, из 18 трлн федерального бюджета на развитие университетов - 14 млрд в год на всю страну, на больше тысячи университетов? Это какое состояние университетов страны, которая хочет рвануть, двинутся вперед.? Это приоритет недостаточный, я вижу в этом и в ряде других шагов как раз вопрос недостатков общей структуры, недостаточно смелого изменения структуры, и я, конечно, мог и на других структурных шагах остановиться.

Об изменении структуры экономики

Я попытаюсь очень быстро. Во-многом соглашусь с Сергеем Семеновичем, что центры городов и крупных агломераций будут расти в среднем, в ближайшие 6 лет, быстрее, чем остальная часть России. Это просто уже сложившийся факт - у нас в городах темпы роста выше средних на остальной территории. Это известная мировая тенденция.

Вот почему, если мы хотим еще новый скачок, то действительно агломерации дадут его больше в ближайшие 6 лет, чем другие. А малые и средние города будут получать заказы и опять же получать результат. В данном случае никто не окажется в накладе или ущемленным. Это общее развитие. Просто оно по таким законам происходит. Первыми идут впереди как локомотивы крупные агломерации. Там, где мы поможем чуть-чуть инфраструктурой, свяжем крупные регионы.

Кто помнит нашу идею, она хорошо проработана. Например, Уральская агломерация вокруг Екатеринбурга, Перми и Челябинска может стать мощнейшей агломерацией. Поволжская агломерация во главе с Казанью, вокруг Новосибирска и другие. Если подтолкнуть это - это даст рывок. Это первая вещь.

… У нас сложилась такая структура, ее так сложно будет наращивать, что у нас темпы роста будут не больше 1-2% в среднем. А страна должна жить 3,5%, значит передовые сектора (услуги и технологии) должны давать 5-7%, чтобы у нас в среднем экономический рост был 3,5%. Это опять же произойдет в центрах промышленных, там, где соединение интеллектуального, промышленного и трудовых ресурсов. В этом смысле структура будет меняться, больше того, она меняется.

Бюджетная система на ближайшие 10 лет запланировала, что у нас доля нефтегазовой экономики автоматически уменьшится при том, что не будет никаких ограничений, даже ОПЕКовских, и у нас в связи с этим уменьшится рента, которую мы получаем с этого сектора. Она в течение трех лет, даже ближайших, на 1% уменьшится. Это рента, которую мы будем получать в бюджет Российской Федерации. Поэтому это настолько заметное и значимое изменение! Вот почему структура будет меняться.

Чтобы долго на этом не останавливаться, у меня два деловых предложения.

Первое - это о том, что является знаковым для инвесторов, чтобы начать вкладывать. Там есть так называемая инициатива Белоусова. Я пока думаю, что она не самая прорывная. Но если бы правительство с РСПП, Деловой Россией, Опорой вместе поставила там 10 индикаторов, а может быть 7, и сказало бы: вот эти 7 индикаторов будем отслеживать в первую очередь как ключевые параметры для изменения нашего отношения или климата. Не наше даже отношение, там каждый сам примет это решение, поставим на особый контроль. И это бы повысило доверие, шаг за шагом выполнение этого.

Второе. Сейчас обсуждается вопрос о защите российского сегмента Интернета. Он внесен, дискутируется, обсуждается, при каких вариантах он может быть заблокирован. Знаете, это очень раздражает тех, кто инвестирует в Интернет и в цифровые технологии. Потому что не всегда чувствуют: а где те ограничения и как они будут работать. Вот это настолько важный вопрос для этого прорыва российской экономики, особенно в цифровизации, что он должен обсуждаться всесторонне.

Я бы предложил Правительству создать площадку для дискуссий всех известных экспертных групп в этой сфере, досконально обсудить, потому что, кроме вопросов безопасности, есть вопросы развития инвестиций в эти сегменты. Вопрос не только социальных сетей. У нас крупнейшие предприятия страны сейчас работают, особенно когда у них международные контакты, в цифровом контакте с ключевыми центрами, формируются базы больших данных, идет автоматическое управление процессами на крупных промышленных предприятиях. И это дает рост производительности существенный, взрывной. Если мы скажем, что у нас есть не до конца ясные порядки, то инвестиции могут уменьшиться. Это настолько чувствительно и важно, что этот закон нужно обсудить еще более досконально.

Я предложил два момента, которые, если провести более тщательное обсуждение, повысят доверие.