Юрист Андрей Максимов: Возврат к выборам муниципальных глав актуален как никогда
Комитет Госдумы по государственному строительству и законодательству внёс законопроект для реализации прошлогодней конституционной поправки, которая ввела в Основной закон понятие «публичная власть». В юриспруденции публичная власть противопоставляется общественной власти (например, власти партий над своими членами) и включает в себя полномочия государства и органов местного самоуправления. Зачем всё это нужно и что значит для жизни эта тяжеловесная терминология, рассказывает кандидат юридических наук Андрей МАКСИМОВ, глава комиссии Общественной палаты России по территориальному развитию и местному самоуправлению.
– Известен научный принцип: «Не следует плодить новые сущности без крайней на то необходимости». Была ли таковая необходимость при введении в Конституцию дополнительного понятия – «публичная власть»?
– Скорее да, была, причём эта сущность вовсе не новая. В любом учебнике, который посвящён муниципальному праву, конституционному праву, вы прочёте о том, что государственная власть и местное самоуправление образуют собой публичную власть. Как лодку назовёшь, так она и поплывёт. Если местное самоуправление наконец-то отнесено к той же категории, к какой отнесены госорганы, – значит, появилось веское основание настаивать на том, что решения муниципалитета столь же обязательны для исполнения, как решения государственной (то есть региональной и федеральной) власти. Страхи, будто встраивание местного самоуправления и госорганов в единую систему власти лишит муниципалитеты самостоятельности, – вполне понятны. Но эти страхи не оправдались: поправки не тронули норму о независимости местного самоуправления – оно по-прежнему не относится к органам государственной власти и сохраняет самостоятельность.
Должны ли требования муниципалитета на его территории, например требования к благоустройству, распространяться на все организации – в том числе на органы региональной и федеральной власти? Конституция теперь даёт ответ: да, должны. Кроме того, эта поправка уточняет статус муниципального чиновника. Тронуть главу муниципального образования пока гораздо проще, чем тронуть государственного служащего. Собранные нами статистические данные показывают: большинство возбуждаемых против чиновников уголовных дел, которые шиты белыми нитками и рассыпаются, – это дела против чиновников муниципальных. На них легко замахнуться, поскольку представителями государственной власти муниципалитеты не рассматриваются как власть. Местное самоуправление не имеет достаточного веса в сложившейся системе. Принятая поправка и внесённый в Госдуму законопроект должны положить этому конец. Такого рода противопоставление муниципалитета и государства, надеюсь, уходит в прошлое.
– Адекватная независимость муниципалитета от органов государственной власти, то бишь от региональных и федеральных чиновников, – это прекрасно. Но не приведёт ли усиление муниципалитета к его независимости от граждан?
– Не вижу в нововведениях никакой почвы для этого. Демократические процедуры не изымаются. Равно как не вводится никаких положений, которые бы позволяли государственной власти напрямую назначать муниципальных глав.
– Ключевое слово – «напрямую». Опосредованно это давно делается.
– Да, но это не имеет отношения к нововведениям. Действительно, губернаторы влияют на назначение муниципальных глав через механизм конкурса, который всё чаще заменяет собой выборы (комиссия, формируемая муниципальными депутатами и губернатором, утверждает «по конкурсу» в качестве главы муниципалитета кандидатуру, представленную всё тем же губернатором. – Прим. «АН»). Если в 2008 году были выборными 70% российских мэров, то в 2019-м – только 14%. Утверждалось (и кое-кем до сих пор утверждается), что отказ от выборов в пользу конкурсного отбора повышает профессионализм мэров, но собранная нами статистика этого не подтвердила.
Критерии, по которым можно оценить профессионализм, – это образование и опыт (бывают, конечно, самородки, способные хорошо руководить без опыта и образования, но такие случаи исключительны). Анализ по двум этим критериям показал: профессионализм муниципальных глав не только не вырос, но и снизился. Возврат к выборам сегодня актуален как никогда. Однако, увы, нет особых надежд, что это произойдёт в ближайшее время. Государственная власть видит здесь опасность для «вертикали»: губернаторы не хотят иметь дело с выборными муниципальными главами и предпочитают подстраивать местное самоуправление под себя.
– А здесь действительно есть опасность для «вертикали»?
– Я такой опасности не вижу. И тем более не вижу её с учётом нововведений, которые легализуют сложившуюся на практике иерархию между федеральным, региональным и муниципальным уровнями.
– То есть начали разговор мы с того, что муниципалитеты усиливаются, а теперь подошли к тому, что ужесточается иерархия?
– Речь не об ужесточении, а о взаимной увязке. Упорядочивается взаимодействие в «сквозных» вопросах, то есть в таких, решением которых заняты все три уровня власти. Важно понимать: англосаксонская модель, которая была прописана в российской Конституции 1993 года и предполагает жёсткое разделение функций между государством и местным самоуправлением, – она не соответствует нашей ментальности, к сожалению или к счастью. Нам ближе другая модель – континентальная, или, как её ещё называют, романо-германская. Перечень вопросов, находящихся в ведении местного самоуправления или государства, в этой модели не является очерченным раз и навсегда. Кроме того, она позволяет государству контролировать нормотворчество муниципалитетов и отменять акты, которые противоречат общим для страны законам. Для нас характерна именно эта – континентальная – традиция, мы так и не привыкли к тому, что за благоустройство можно спрашивать только мэра, а за пожарную службу, наоборот, можно спрашивать только государственную власть. Мы так не мыслим.
– Спрашивать мэра порой бессмысленно: для государства в норме вещей сбросить на муниципалитет обязанности, не сопроводив их соответствующим финансированием.
– Увы, эта проблема актуальна на протяжении последних десятилетий. Радует, что инвентаризация даёт плоды, позитивная динамика налицо. Но, конечно, вопрос о наполнении муниципальных бюджетов по-прежнему острый. Сама нынешняя ситуация, когда муниципалитеты стоят перед государством с протянутой рукой, неправильна. Другое дело, что эта ситуация обусловлена не только субъективной причиной (то бишь желанием региональных властей подрезать муниципалитету крылышки), но и причиной объективной. Даже при небольшом повышении той доли налоговых сборов, которая достаётся муниципалитетам, мы получим ряд сверхобеспеченных городов (Норильск, Новый Уренгой, Нижневартовск, Сургут), чьи бюджеты будут в сотни раз больше бюджета среднестатистического города России. Это опять-таки в духе англосаксонской модели, для которой свобода местного сообщества важнее общенационального равенства. Тогда как принцип социального государства роднит нас с Германией и Францией, где происходит социально-экономическое выравнивание регионов.
– Почему бы не применить дифференцированный подход? Повезло субъекту Федерации с природными ресурсами – пусть отчисляет в бюджет страны больший процент прибыли, чем тот субъект, которому не повезло.
– В этом случае состоятельные регионы могут лишиться мотивации к дальнейшему развитию. Не нужно думать, будто те субъекты, которым, как вы сказали, повезло с природными ресурсами, занимаются только их эксплуатацией и больше ничего не делают. Это не так. Та же Тюменская область, тот же Красноярский край – в числе постиндустриальных лидеров России.
– Кажется, понял: пока у нас нет прогрессивной шкалы налогообложения для граждан, её не будет и для субъектов Федерации. А можно ли хотя бы чётко прописать в законе механизм расчёта финансирования, необходимого для муниципальных нужд?
– Сложность отнюдь не в том, чтобы прописать. Сложность – в правоприменительной практике. Посчитано: если учитывать все наслоения стандартов (СНиПов, санитарных норм и т.п.), то никаких бюджетных денег не хватит. Если же делаются попытки закрепить минимальные нормы – такие, без соблюдения которых, что называется, жить нельзя, – то опять-таки возникают сложности. Кто-то применяет лоббизм и закладывает в эти нормы свои интересы, а то и вовсе коррупционную «ренту». Кто-то же, наоборот, срезает их настолько, что, построив объект, его невозможно эксплуатировать. Поэтому в данном вопросе я скептик.
– А в целом относительно российского самоуправления вы не скептик? Вот ваша цитата: «В основе европейского местного самоуправления лежат местные сообщества, имеющие длительную, часто многовековую историю самоорганизации по месту жительства, а в постсоветском российском опыте институт местного самоуправления вводился в условиях отсутствия живых традиций территориальной самоорганизации граждан».
– По прошествии трёх десятилетий такие традиции в России возникли. Ещё 10–15 лет назад мы говорили, что народ безмолвствует и не готов к участию в местном самоуправлении, но теперь картина другая. Успехи муниципалитетов были связаны главным образом с мэрами, а сейчас наоборот: в условиях выстраивания иерархии и ограничения самостоятельности мэров на первый план часто выходят общественные инициативы (и речь отнюдь не только об оппозиционерах). В активную жизнь вошли молодые поколения, которые воспитаны не в той системе, где нужно молчать и слушать, что скажет учитель. Эта активность неравномерна: есть регионы, где густо, и есть регионы, где пусто. Но, как бы то ни было, дело сдвинулось с мёртвой точки.