Высокогорный бюджет

Северному Кавказу решили дать еще больше денег. Почему все прошлые планы его развития не сработали?

Над экономическим развитием Северного Кавказа российские власти бьются не первое десятилетие, но, в отличие от борьбы с терроризмом, об успехах все еще говорить не приходится. Регион остается беднейшим в стране, глубоко дотационным и стабильно увеличивающим свои долги. Очередные реформы по сути не несут каких-то принципиально новых идей — предполагается увеличить финансирование и обеспечить больший контроль. Однако точно такими же методами пытались решить проблемы и раньше. Бесконечный кавказский цикл — в материале «Ленты.ру».

Сила есть

Для современной России самым сложным регионом, к которому требуются свои подходы, сразу после распада СССР стал Северный Кавказ. В первую очередь это связано с чеченскими войнами 1990-х годов, а позднее и с террористическими группировками, державшими в страхе всю страну.

В нынешнем территориальном делении России регион носит название Северо-Кавказский федеральный округ (СКФО). Он был образован в январе 2010 года (до этого был частью Южного федерального округа). В него входят Чечня, Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия — Алания, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария и Ставрополье. Новое деление позволило Москве плотнее заняться специфическими проблемами именно этих субъектов федерации. Среди них ключевыми, порождающими большинство остальных, были и остаются две: террористическая и экономическая.

Решать их одновременно логично, ведь нищета во всем мире считается самой частой причиной влияния экстремистских идей на молодое поколение. Борьбу с терроризмом на Северном Кавказе в последнее десятилетие можно признать успешной — по крайней мере, об этом говорит статистика.

Еще в декабре 2009-го глава Федеральной службы безопасности Александр Бортников указывал, что с начала года ликвидировано почти 800 боевиков, проведены 42 контртеррористические операции, предотвращен 81 теракт. То есть каждые сутки погибали более двух террористов. Летом 2020 года он же заявил об окончательной ликвидации организованного бандподполья на Кавказе. За весь 2019 год в регионе было всего четыре преступления террористической направленности, убиты 32 террориста, задержан 41 главарь бандитских группировок, 241 боевик и 606 пособников. Об успехе борьбы говорит и прошедший без эксцессов чемпионат мира по футболу 2018 года.

А вот вторая проблема — экономическая — решается куда хуже. Точнее, говорить о каком-то позитивном сдвиге в этой сфере по-прежнему очень сложно.

Денег нет

По итогам 2019 года, последнего до пандемии, четыре из семи республик СКФО были в десятке худших регионов страны по доле населения, находящегося как за чертой крайней бедности, так и за чертой бедности. Например, в Ингушетии показатели составляли 4,8 процента и 30,5 процента соответственно. В марте 2020 года, непосредственно перед началом локдауна, уровень безработицы превышал десять процентов только в восьми регионах страны, шесть из которых находятся именно на Северном Кавказе — это Ингушетия (26,3 процента), Северная Осетия (13,6 процента), Чечня (13,5 процента), Дагестан (13,5 процента), Карачаево-Черкесия (11,4 процента) и Кабардино-Балкария (11,2 процента). Средняя номинальная заработная плата в СКФО в 1,6 раза ниже, чем в стране в целом; объем валового регионального продукта на душу населения ниже в 2,9 раза. В регионе зафиксирована и наибольшая задолженность по займам.

В период до пандемии субъекты Северо-Кавказского федерального округа входили в число самых зависимых от дотаций из бюджета. В Дагестане (единственный регион из середины рейтинга по доле бедного населения) на дотации пришлось 52 процента доходов бюджета региона, в Чечне — ровно половина, в Ингушетии — 49 процентов, в Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черкесии — 35 и 34 процента соответственно.

Фото: Валерий Мельников / РИА Новости

В пандемию, когда значительная часть доходов населения пришлась на разовые выплаты, ситуация исказилась другим образом. С одной стороны, бедные слои населения начали получать выплаты от государства, что немедленно привело к росту номинальных доходов. В июле-сентябре 2020 года, по оценке международной аудиторско-консалтинговой сети FinExpertiza, в десятку лучших по этому показателю регионов вошли Дагестан, Кабардино-Балкария, Чечня, Северная Осетия, Ставропольский край. С другой стороны, эти доходы съела инфляция: во всем СКФО по итогам года она оказалась выше официального уровня (4,9 процента). Помимо этого, базовые продукты, наиболее востребованные у граждан с небольшим доходом (в перечень правительства входят 24 наименования), дорожали там быстрее, чем в остальной России. Это, к слову, опровергает тезис о формальной бедности на Северном Кавказе — якобы там доходы населения просто не попадают в статистику.

В Северной Осетии цены на базовые продукты выросли на 20,81 процента при инфляции 6,9 процента; в Кабардино-Балкарии — на 19,25 при 6,8 процента; в Дагестане — на 17,78 при 9 процентах; в Ставрополье — на 17,42 при 5,8 процента; в Карачаево-Черкесии — на 16,12 и 5,5 процента; в Ингушетии — на 15,68 и 6,8 процента. И только в Чечне при инфляции 5,9 процента базовый набор продуктов подорожал на 12,86 процента. Тенденция заметна и в ценах на другие необходимые товары. Так, Карачаево-Черкесия, Ставропольский край и Дагестан вошли в первую десятку российских регионов, где больше всего выросла стоимость лекарств в первом квартале 2021 года. Остальные субъекты СКФО также находятся в верхней части списка, за исключением Ингушетии, которая, напротив, попала в топ-10 субъектов федерации с наименьшим подорожанием препаратов.

Строили, строили

Нельзя сказать, чтобы об экономическом развитии Северного Кавказа не думали вовсе, скорее наоборот. Еще в 2010 году появились сразу два крупных и амбициозных государственных проекта — АО «Корпорация развития Северного Кавказа» (КРСК), чьей задачей стало привлечение инвестиций в регион, и ОАО (позднее АО) «Курорты Северного Кавказа» (КСК), которое, как и следует из названия, должно было развивать туризм в особых экономических зонах региона. В 2012 году предполагалось, что до 2020 года на Северном Кавказе появятся пять новых курортов, по уровню сервиса и технической оснащенности сравнимых с самыми популярными спортивными курортами мира. В перспективе проект должен был привести к созданию 300 тысяч рабочих мест.

Фото: Саид Царнаев / РИА Новости

С 2008 по 2013 годы действовала федеральная целевая программа «Юг России» (до 2010 года будущий СКФО был частью Южного округа). А 17 декабря 2012 года, спустя полгода после возвращения Владимира Путина на пост президента страны, была утверждена отдельная государственная программа развития Северо-Кавказского федерального округа на период до 2025 года.

Ее подпрограммы были посвящены устойчивому развитию каждого субъекта округа, развитию инвестиционной привлекательности СКФО, развитию туристического кластера и эколого-курортного региона Минеральные Воды. Ставились цели сформировать условия для развития реального сектора экономики и повышения качества жизни и благосостояния граждан.

Спустя два года в правительстве создали специальное Министерство по делам Северного Кавказа (Минкавказ) и поставили перед ним задачу разрабатывать проекты госпрограмм по развитию региона и координировать существующие. С 2017 года это ведомство стало управлять КСК и КРСК. Но в январе 2020 года, после отставки правительства Дмитрия Медведева и в процессе формирования правительства Михаила Мишустина, президент Владимир Путин упразднил это министерство. Его функции передали Минэкономразвития.

Наконец построили

Результаты развития региона — деятельность КСК, КРСК, семи региональных институтов — не раз проверяла Счетная палата. Весной 2021-го она опубликовала последний отчет, в который уместила итоги их работы за десять лет.

Мы проанализировали большой объем информации и пришли к выводу, что, несмотря на имеющийся потенциал, институтам развития Северного Кавказа не удалось достичь совокупного положительного эффекта на производительность не только региона в целом, но и выбранных для поддержки отраслей

Светлана Орлова

аудитор Счетной палаты

Фото: Максим Блинов / РИА Новости

Всего на работу институтов развития за десять лет потратили 73 миллиарда рублей. Как указывается в докладе ведомства, эффект от их деятельности на рост объемов производства отсутствует. Валовой региональный продукт снизился на 2,6 процента, а темпы роста инвестиций снизились на 5,9 процента. Приводятся и конкретные примеры. Одной из ключевых целей деятельности КРСК в начале работы было создание инновационного медицинского кластера. Проект не просто стал проблемным — по итогу его вообще исключили из программы, перед этим потратив на разработку два миллиарда рублей. Из них 90 миллионов ушло на проектно-сметную документацию, которой так никто и не увидел.

Совсем неважно обстояли дела и у КСК. По состоянию на 1 января 2020 года на территории особых экономических зон под управлением корпорации зарегистрированы 36 резидентов. Они создали 770 рабочих мест и привлекли, по данным на 1 сентября 2020 года, чуть более двух миллиардов рублей инвестиций. Цифры выглядят несущественными — это лишь девять процентов заявленного объема.

Деятельность КСК и КРСК почти все время была убыточной, и даже редкая прибыль в какой-то год компенсировалась куда большими потерями в другой (в 2015 году у КСК было 479,2 миллиона рублей прибыли, в 2016-м — 1,6 миллиарда убытка). Региональные институты развития в последние годы проваливали планы по привлечению средств (исключением стала только Карачаево-Черкесия) и по количеству новых рабочих мест. Но чуть ли не самым удивительным стал тот факт, что за десять лет работы институты развития региона так и не смогли скоординироваться. Их планы не увязаны между собой, не соответствуют показателям национальных целей, расходятся со Стратегией социально-экономического развития СКФО. Именно такими бюрократическими проблемами объяснили их низкую эффективность в Счетной палате.

Жизнь взаймы

Между тем говорить, что регион топчется на месте, не совсем корректно. Скорее идет движение в противоположном направлении. Ведь проблемы в развитии сопровождаются стремительным ростом задолженностей, которые уже много лет являются головной болью на федеральном уровне.

Фото: Антон Подгайко / ТАСС

Долги российских потребителей перед «Газпромом» за уже поставленный газ по итогам прошлого года выросли на 2,3 процента — до 178,4 миллиарда рублей. Из них на Северный Кавказ приходится больше половины суммы — 99,2 миллиарда рублей. За год она выросла на 6,7 миллиарда. Другими словами, если бы не субъекты СКФО, долг сократился бы до 79,2 миллиарда рублей. Но одними долгами проблема не ограничивается. Регион держит первое место и по потерям газа. Происходит это в результате криминальных врезок и использования несертифицированного газового оборудования.

Дошло до того, что в феврале этого года глава «Газпрома» Алексей Миллер попросил у правительства разрешения отказаться от сбыта и газораспределения в Дагестане. Он хочет переложить ответственность за это на местного оператора, которого можно было бы создать в виде федерального казенного предприятия (ФКП). По словам Миллера, работа в республике приносит компании убытки, и с этим надо что-то делать. Одна из крупнейших российских компаний призналась, что не может установить экономически обоснованный тариф для газораспределения, справиться с неплатежами, незаконным газопотреблением и устала от судебных исков по взысканию платы за пользование сетями.

Но если российский монополист хотя бы как-то пытается решить проблему сокращения убытков, то что делать с имеющимися долгами — не знает никто. На этом фоне в 2019 году суд в Грозном удовлетворил иск республиканской прокуратуры и постановил списать долги местных жителей за газ на сумму девять миллиардов рублей. Глава региона Рамзан Кадыров назвал это решение справедливым. По его мнению, «Газпром» начислял долги за поставку умершим и уехавшим из республики людям, а потери связаны с изношенностью оборудования.

Компания с такими выводами не согласилась и подала апелляцию, ее позицию поддержала Генпрокуратура. Тогда в январе 2019 года министр по национальной политике Чечни Джамбулат Умаров заявил, что «Газпром» должен долги простить. Он объяснил, что у компании денег все равно много, и ничего страшного не произойдет. С тех пор вопрос остается открытым, а долги продолжают расти.

Туши свет

Но газом дело не ограничивается. Не менее трудная ситуация сложилась с поставками электроэнергии. Местные энергосбытовые компании (все входят в структуру «Россетей») хронически накапливали долги перед генерирующими компаниями. В итоге в 2020 году «Севкавказэнерго» и «Дагэнергосбыт» пришлось ликвидировать, на их базе создан новый генеральный поставщик «Россети Северный Кавказ», но и он полностью оплачивает счета за последние месяцы лишь с помощью поддержки головной компании.

По состоянию на конец марта совокупный долг компаний региона превысил 61 миллиард рублей, это 85 процентов всей задолженности на оптовом энергорынке в России. Поставщики предупреждают, что если ситуацию не переломить, то к концу года работа «Россети Северный Кавказ» и «Чеченэнерго» будет полностью парализована, а «Каббалкэнерго», «Калмэнергосбыт» и «Карачаево-Черкесскэнерго» автоматически лишатся статуса генерального поставщика.

Фото: Саид Царнаев / РИА Новости

С начала года «Россети» пытаются решить вопрос, но новый глава госкомпании Андрей Рюмин скептически отнесся к идее своего предшественника Павла Ливинского о реструктуризации долга на сумму девять миллиардов рублей. В энергокомпаниях уверены, что без помощи Москвы тут обойтись невозможно. Дело в том, что сбытовые компании вообще не в состоянии обеспечить сбор средств с населения. Например, предприятия ЖКХ Чечни по состоянию на 12 марта оплатили 53 процента потребленной с начала года энергии — и это рекорд для региона. В Ингушетии за тот же период эта доля составляет 1 процент, а за январь и вовсе 0 процентов. О том, как формируются подобные долги, еще в 2016 году рассказал глава Ингушетии Юнус-Бек Евкуров.

Более 15-20 лет регионы Северного Кавказа, в том числе и сами поставщики услуг, приучали к тому, что можно не платить за услуги ЖКХ или можно наличными отдавать тем, кто отвечал за эти направления

Юнус-Бек Евкуров

бывший глава Ингушетии

Начинай сначала

Не замечать, что предложенные более десяти лет назад идеи не работают, было уже нельзя. В октябре 2020 года новое правительство утвердило дорожную карту по реорганизации КРСК и КСК. В ней говорилось, что уже в феврале 2021 года деятельность КРСК прекратят, организация станет частью КСК, что должно сделать работу институтов развития более эффективной.

Состоялась такая реорганизация только 30 апреля. «Корпорацию развития Северного Кавказа» и АО «Курорт Эльбрус» упразднили, а сохраненный функционал передали в ведение «Курортов Северного Кавказа». По сути, имеет место создание более весомого игрока. Компания все так же продолжит строить инфраструктуру, управлять курортами и особыми экономическими зонами, финансировать проекты в реальном секторе экономики, привлекать частные инвестиции и создавать благоприятный инвестиционный климат.

Вице-премьер Юрий Трутнев
Фото: Павел Львов / РИА Новости

Одновременно вице-премьер Юрий Трутнев анонсировал вложение еще 25 миллиардов рублей в северокавказские курорты — в дополнение к уже потраченным ранее 36 миллиардам. При этом он подчеркнул, что для выведения региональных курортов на высокий уровень нужны «сотни миллиардов рублей», а нынешние траты — всего лишь стартовые усилия.

Ранее в апреле правительство продлило госпрограмму развития Северного Кавказа на пять лет, теперь она должна завершиться не в 2025 году, а в 2030-м, вместе с нацпроектами. Идею еще осенью предложило Минэкономразвития. Соответственно увеличивается и финансирование. В 2021-2030 годах региону дадут 196 миллиардов рублей, причем возрастут и расходы. В 2021 году вместо 13,5 миллиарда Северный Кавказ получит 17,4 миллиарда, в 2022-м финансирование увеличено с 12 до 13,8 миллиарда. В общей сложности до 2031 года предполагается привлечь 155 миллиардов рублей инвестиций.

196 миллиардов рублей выделят на расширенную государственную программу развития Северного Кавказа в 2021-2030 годах

В ноябре советник генерального директора Агентства стратегических инициатив (АСИ) Анвар Гаджиев, комментируя проект, отмечал, что реализация программы позволит Северному Кавказу к 2030 году принимать 24,5 миллиона туристов, безработица населения сократится, а доходы вырастут. По его мнению, новые инвестиции позволят вывести малые частные предприятия из тени, чтобы они легализовались и платили налоги. Предприниматели же начнут воспринимать регион как удобный для ведения бизнеса и станут создавать новые рабочие места.

Повторение пройденного

Красивые перспективы не могут скрыть того факта, что принципиально новых идей по развитию региона нет. По сути речь идет об увеличении финансирования, укрупнении структур, введении ответственности за инвестиции и поддержке буксующих в последние годы проектов. С теми же целями в 2014 году создавали Минкавказ, а позднее передавали ему корпорации развития.

Министерство по делам Северного Кавказа
Фото: Михаил Почуев / ТАСС

Такой вывод подтверждает и сентябрьское интервью первого замглавы Минэкономразвития Михаила Бабича, куратора социально-экономического развития Северного Кавказа. В нем он признал, что МЭР получило от Минкавказа многочисленные и неэффективные структуры с долгами и раздутыми штатами. Решать проблемы хотят с помощью правоохранительного и контрольно-надзорного блоков, сокращения расходов на содержание институтов развития, повышения ответственности должностных лиц, ликвидации избыточных структур, создания системы ключевых показателей эффективности.

В подобном духе выстраивает свои отношения «Газпром». В конце прошлого года Миллер и Кадыров подписали отдельное соглашение о доведении газификации региона до 100 процентов в течение пяти лет (сейчас — 95 процентов). Стоимость строительства 1,3 тысячи километров газопроводов составит 12,3 миллиарда рублей — столько же регион должен в настоящее время. Инвестиции компании в регион вырастут в 3,1 раза по сравнению с периодом 2016-2020 годов.

Средний уровень газификации в России составляет 70 процентов, а источник средств на масштабную программу по-прежнему неизвестен. В середине марта президиум Госсовета предложил три варианта. Они предусматривают либо увеличение платы для крупных предприятий и юридических лиц, которым придется затем компенсировать свои расходы на конечных потребителях, либо дополнительные траты бюджета. В случае с Северным Кавказом, очевидно, доступен только последний вариант.

В правительстве хотят продолжить делать ставку на малый и средний бизнес (МСП). Об этом осенью 2020 года говорил Трутнев. В качестве оправдания подобной стратегии месяц назад глава МЭР Максим Решетников указывал, что «работа с малым и средним бизнесом в целом идет хорошими темпами»: за последние годы прирост составил 21 процент, что в семь раз выше, чем в целом по России за те же сроки.

Впрочем, за этими цифрами скрывается одна особенность. В 2019 году дагестанские индивидуальные предприниматели (ИП) сотворили «экономическое чудо» — они стали лидерами по объему выручки среди других регионов. Такой впечатляющий результат в Росстате объяснили просто: в республике на ИП оформляют крупные магазины и супермаркеты.

Понятно, что с помощью подобных статистических фокусов добиться впечатляющего роста, особенно на фоне проблем МСП в среднем по России, возможно. Но проблемы населения — безработица, низкие доходы — такое перераспределение финансовых потоков вряд ли решит.

И так сойдет?

Самым стойким ощущением остается идейная заброшенность региона. За последние десять лет Россия неоднократно меняла вектор развития, готовила новые планы по экономическому росту. С 2018 года за него отвечают национальные проекты, где ключевую роль играют крупнейшие инфраструктурные стройки. О важности этих строек много раз говорил президент страны Владимир Путин, полагающий их залогом будущего прорыва. По его мнению, ради такой цели можно ограничивать доходы бизнеса, идти на дополнительные бюджетные расходы, прибегать к нестандартным решениям.

Фото: Абдула Магомедов / NewsTeam / РИА Новости

В послании Федеральному собранию 21 апреля глава государства объяснил, как должна работать модель. Описывая скоростную автомобильную трассу от Москвы до Екатеринбурга, он подчеркнул: опорная инфраструктура потянет за собой развитие всех расположенных возле трассы регионов.

А вот в случае Северного Кавказа, где текущую модель пытаются запустить с 2010 года, главной новацией много лет остается усиление контроля. В 2017 году, когда Минкавказ начал управлять КСК и КРСК (прямое внимание из Москвы), дело закончилось только резким ростом расходов на аппарат. Например, в КРСК в 2018-м его финансирование увеличилось на 50 процентов.

Хорошим примером того, что случается без пересмотра устаревших планов, можно считать многофункциональный выставочный центр «Минводыэкспо», крупнейший в регионе. Его начали строить еще в 2012 году силами турецкой компании, но с сентября 2014 года строительство остановилось. При Минкавказе работы удалось завершить, комплекс открылся в декабре 2019 года. Вице-премьер Виталий Мутко тогда подчеркивал, что «Минводыэкспо» должен стать центром притяжения для всех, кто хочет вкладывать в Северный Кавказ, продвигать экономику и социальную сферу. В августе 2020 года Трутнев назвал его строительство ошибкой и предложил подумать, что теперь делать с комплексом.

Особого энтузиазма увиденное не вызывает: центр пока используется неэффективно, генерирует убытки. Боюсь, что с решением о строительстве именно такого по профилю центра и его месте была совершена ошибка

Юрий Трутнев

вице-премьер России

Таким образом, хотя регионам Северного Кавказа объективно экономический прорыв нужен едва ли не больше всех в стране, объяснить, как его достигнуть и решить многолетние специфические проблемы, не может никто. Усиление надзора за элитами региона кажется на первый взгляд очевидным ответом, вот только сложно представить, на какой еще уровень должен выйти этот надзор.

В 2018 году правительство Дагестана было разгромлено, возбуждены уголовные дела, в том числе по обвинениям в коррупции и хищениях из бюджета, затронуты влиятельные кланы. Спустя три года инициатор этой кампании Владимир Васильев, генерал-полковник милиции в отставке, покинул должность. Его место в октябре 2020 года занял новый силовик — первый замдиректора Росгвардии генерал-полковник Сергей Меликов, хотя его, как сообщали СМИ, тоже подозревали в причастности к коррупционному скандалу.

Заметного эффекта на доходы населения такие действия не оказали ни много лет назад, ни в последнее время. Политика кнута с ужесточением контроля и пряника в виде госдотаций (частные инвесторы стараются обходить Северный Кавказ стороной) уровень жизни не подняли. Если новый виток не сработает, а логика не изменится, впору будет объявлять новую войну — экономическую.

Максим Коннов

“Лента”