Безопасное и качественное школьное питание: цена вопроса

«Бюджет» продолжает начатую в прошлом номере тему организации школьного питания. Сколько же должен стоить школьный обед, чтобы он, с одной стороны, был полезным и покрывал все потребности растущего детского организма, а с другой — был вкусным и нравился детям? Достаточно ли сегодняшнего объема финансирования организации школьного питания для обеспечения полноты тарелки школьного обеда и ее безопасности? Юрий Алексеевич БАЗДЫРЕВ, заместитель директора Российского института социального питания, руководитель отдела социального питания АНО «Институт отраслевого питания» Чтобы школьное питание отвечало всем требованиям, его стоимость должна включать все объективные затраты. Из-за того что сегодня нет единой методики обоснования стоимости школьного питания, подходы к данному вопросу в регионах неоднозначны. Мы проанализировали нормативы финансирования в ряде муниципальных образований и субъектов РФ. Как видно из таблицы 1, в городе Лесосибирске Красноярского края стоимость школьного питания зависит от возрастной категории, приема пищи (завтрак/обед) и способа организации питания. В этом городе в случае передачи организации питания специализированным компаниям (на аутсорсинг) действует коэффициент дополнительных расходов в размере 25%. Таблица 1. Анализ нормативов финансирования и применяемых методик обоснования стоимости питания в субъектах РФ, руб. Данные по стоимости питания Бесплатное 1–4-е классы Льготные категории 5–11-е классы ОВЗ (двух- разовое) Проблемы Красноярский край (г. Лесосибирск) • отличается в зависимости от возрастной категориии по приемам пищи • отличается в зависимости от способа организации питания (утверждена по муниципальным районам различная стоимость продуктов, коэффициент допрасходов при аутсорсинге — 25%) 71,06 завтрак 82,60 завтрак 177,64 1–4-е классы Неправильная пропорция завтрака и обеда 106,58 обед 123,89 обед 206,49 5–11-е классы Ярославская область • единая в независимости от возрастной категории, вида приема пищи и способа организации питания 57,69 57,69 115,38 Не учтены: • затраты на аутсорсинг • разница в стоимости по приемам и возрастам Челябинская область (г. Челябинск) • отличается по возрастной категории (стоимость для 1–4-х классов и ОВЗ превышает размер для льготных категорий 5–11-х классов) • единая вне зависимости от вида приема пищи и способа организации питания 64,29 20,00 (+6,22 для части льготников) ОВЗ и дети-инвалиды 84,00 1–11-е классы Все виды проблем, включая недостаточное финансирование 5–11-х классов В Ярославской области стоимость питания единая и не зависит от вышеназванных факторов. В городе Челябинске так же, как и в Ярославской области, установлена единая стоимость питания на завтрак и обед. При этом для льготных категорий 5–11-х классов выделяют явно недостаточное финансирование (в три раза меньше, чем для начальной школы, а должно быть на 10–20% больше). На наш взгляд, чтобы упорядочить данную ситуацию, необходимо разработать и утвердить методику обоснования стоимости горячего питания, в том числе для определения начальной (минимальной) цены контракта и размера выделяемых субсидий. Отметим, что в первую очередь размер субсидии и финансирования должен зависеть от способа организации питания: школа самостоятельно реализует это полномочие или оно передано аутсорсеру. В настоящее время в большинстве субъектов РФ размер субсидии одинаковый и для аутсорсера, и для школ. При этом последние получают дополнительное финансирование по другим статьям бюджета. С этой точки зрения разработка методики обоснования стоимости, ее включение в стандарты и другие нормативно-правовые акты субъектов РФ, на наш взгляд, крайне необходимы. Н(М)ЦК — формальный подход Кратко остановимся на вопросах, касающихся непосредственно закупок услуг по организации питания. На одной из дискуссионных площадок, посвященных проблемам школьного питания, представитель регулятора контрактной системы указал: «Законодательство о контрактной системе, в рамках которой осуществляется закупка услуг питания за счет бюджетных средств, позволяет полностью реализовать все желания заказчика и обеспечить качество питания детей в образовательных организациях». Так ли это? Давайте рассмотрим определение Н(М)ЦК на оказание услуг по организации питания учащихся. В 2021 году ОНФ проанализировал закупки вышеназванных услуг в 33 субъектах РФ. Оказалось, что 33% заказчиков обосновывают Н(М)ЦК методом сопоставимых рыночных цен (анализ рынка), 21% использует тарифный метод и только 3% заказчиков — затратный метод. Анализ нормативной базы этих же субъектов РФ показал, что у 90% анализируемых регионов утверждены единицы стоимости питания или размера финансирования питания на одного учащегося. И в абсолютном большинстве случаев методики определения данных нормативов нет. По сути, стоимость школьного питания устанавливается безо всякого обоснования. Таким образом, если нормативы стоимости занижены, то применение метода сопоставимых рыночных цен и тарифного метода носит формальный характер. В результате начальная цена контрактов устанавливается без учета требований по организации здорового и сбалансированного питания. Также ОНФ выявил, что в подавляющем большинстве в закупках услуг по организации школьного питания участвует один участник и снижение Н(М)ЦК не происходит. В редких случаях на торги приходят два участника, при этом происходит минимальное снижение Н(М)ЦК до 3%, существенное понижение цены наблюдается в единичных случаях. Напрашивается вывод, что зачастую при определении Н(М)ЦК заказчики руководствуются исключительно имеющимся объемом финансирования, то есть сколько выделяет бюджет средств, такова и стоимость. Это приводит к формализации процедур торгов и в конечном итоге невозможности организовать питание в образовательных организациях в соответствии с требованиями законодательства, то есть безопасное и качественное. В соответствии с нормами Обратимся к нормативно-правовой базе, касающейся затронутых вопросов. Так, статьей 19 Закона № 44‑ФЗ установлена обязанность заказчиков утверждать требования к закупаемым ими товарам, работам, услугам (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг), а также нормативные затраты на обеспечение функций заказчиков и подведомственных им учреждений. Обратите внимание, что утверждению подлежат и предельные цены, и нормативы затрат на обеспечение функций заказчиков. При этом нормативные затраты (необходимые планируемые денежные средства для осуществления закупки) учитываются при расчете объема финансирования на осуществление финансово-хозяйственной деятельности. Следующий документ, который необходимо указать, — приказ Минпромторга России от 25 июня 2015 года № 1684 «Об утверждении Общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере общественного питания, применяемых при расчете объема финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания». В соответствии с данным приказом в базовый норматив затрат, непосредственно связанных с оказанием государственной (муниципальной) услуги в сфере общественного питания, включают затраты на оплату труда с начислениями; на приобретение материальных запасов с учетом срока полезного использования (в том числе затраты на арендные платежи); на коммунальные услуги; на содержание объектов, в том числе на основании договора аренды; на приобретение услуг связи, транспортных услуг и т. д. Логичным было бы применение данного приказа при обосновании нормативных затрат на оказание услуг при организации школьного питания с привлечением аутсорсинговых компаний. Но этого почему-то не происходит. Два понятия, две методики Прежде чем говорить о методике обоснования стоимости питания, на наш взгляд, необходимо определиться с основными понятиями. В Законе № 273‑ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», СанПиНах и других документах употребляются термины «организация питания», «обеспечение питанием», «услуга по питанию». Первый термин в Законе № 273‑ФЗ употребляется применительно к ответственности за организацию питания в конкретной образовательной организации. Термин «обеспечение питанием» применяется, когда речь идет об учредителях образовательных организаций и их деятельности. Так, учредители должны установить порядок обеспечения питанием. На наш же взгляд, совокупность действий и обязанностей исполнителя услуг и получателя услуг непосредственно в образовательной организации формирует понятие «организация питания» (рисунок 1). То есть это процессы по обеспечению продуктами, приготовлению и раздаче блюд, проходящие непосредственно в школе. Вопросы, связанные с «обеспечением питанием», не может решить образовательная организация и исполнитель услуг. К таким вопросам относятся материально-техническое обеспечение и ремонт пищеблоков, организация управления, контроля и размещения заказов, организация и финансирование льготного питания, проведение экспертизы и других мероприятий. Решение этих задач, по сути, является деятельностью учредителей и должно составлять основу понятия «обеспечение питанием» в образовательных организациях. Таким образом, логично говорить о необходимости разработки двух методик: обоснования стоимости организации питания и обоснования размера субсидий на обеспечение питанием обучающихся. Методика обоснования стоимости организации питания Первая — методика обоснования стоимости организации питания обучающихся на основе определения всех затрат на питание. Мы рекомендуем применять ее при обосновании Н(М)ЦК, а также при определении нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере общественного питания. В соответствии с нашей методикой стоимость организации питания включает в себя все затраты на питание (приобретение пищевых продуктов, приготовление и раздачу пищи и т. д.). Подчеркнем, что при расчете должны быть учтены как суммы произведенных затрат, так и норматив прибыли, обычной для сферы социального питания. При этом учитываются обычные в подобных случаях прямые и косвенные затраты на производство или приобретение и (или) реализацию товаров, работ, услуг, затраты на транспортировку, хранение, страхование и иные затраты. Важно отметить, что структура затрат зависит от объема требований к исполнителю услуг в соответствии с содержанием заключаемого контракта. Значение затрат также зависит от ряда факторов (количество обеспечиваемых, отдаленность школы и т. п.). Поэтому независимо от наличия нормативов, установленных субъектом РФ в среднем по региону, муниципалитет, как учредитель школ, который непосредственно несет ответственность за обеспечение питанием, должен провести объективное обоснование необходимых затрат бюджета и определить НМЦК. Наша методика предусматривает три этапа в определении стоимости организации питания в школах. На первом этапе в субъектах РФ должны быть разработаны нормы (или размеры) обеспечения питанием детей на отдельные приемы пищи (завтрак, обед) с учетом экономических, национальных, территориальных особенностей, развития производства продуктов питания, логистических факторов и исходя из допустимых норм замен одних продуктов другими, физиологических норм питания, утверждаемых Роспотребнадзором. Второй этап посвящен обоснованию цен на продукты питания в разрезе субъектов с учетом централизованных закупок по оптовым ценам. Здесь возможно применение двух способов обоснования цен на продукты питания: 1) применение понижающего коэффициента к стоимости среднесуточного набора продуктов, установленного в требованиях СанПиН 2.3/2.4.3590-20 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации общественного питания населения», рассчитанной в региональных среднестатистических потребительских ценах. Анализ оптовых закупочных цен в регионах позволяет обоснованно применить коэффициент на уровне значений 0,8–0,85, то есть на 15–20% ниже; 2) применение в расчетах оптовых закупочных цен от поставщиков в регионе по каждому наименованию продуктов на основе проведения их анализа. Исходя из этих данных должны быть определены затраты на закупки продуктов питания (сырьевая себестоимость) по всем категориям питающихся (для каждого возраста и каждого приема пищи). На третьем этапе определяется стоимость затрат на приготовление и раздачу пищи. Речь идет об обосновании полной стоимости питания в муниципальных образованиях с учетом способа питания (самостоятельно или аутсорсинг) и особенностей образовательного учреждения (малокомплектное, сельское и т. п.). Для определения стоимости питания при аутсорсинге осуществляется анализ затрат на приготовление и раздачу пищи. Далее остановимся на особенностях определения затрат по отдельным статьям, основные из них приведены в таблице 2. Таблица 2. Основные виды затрат на организацию питания в общеобразовательных организациях № п/п Наименование статей расходов Особенности определения 1 Сырьевая себестоимость продуктов 2 Затраты на приготовление и раздачу пищи, в том числе: 2.1 оплата труда С учетом данных статистики об оплате труда на предприятиях ОП 2.2 отчисления на социальные нужды 2.3 амортизационные отчисления Только при применении оборудования на балансе компании 2.4 приобретение расходных материалов (моющие, чистящие средства и т. п.) 2.5 приобретение столовой посуды С учетом норм обеспечения и сроков эксплуатации необходимо утверждение таких норм и сроков 2.6 приобретение кухонной посуды и кухонного инвентаря 2.7 приобретение хозяйственного инвентаря 2.8 приобретение спецодежды и спецобуви 2.9 складские и транспортные расходы 2.10 затраты на ИТ поддержку, связь и интернет Отдельно выделить затраты на проведение безналичных расчетов с потребителями (могут составлять до 3% от выручки) 2.11 затраты на командировочные расходы 2.12 затраты на соблюдение противопожарных норм, требований техники безопасности 2.13 затраты на выполнение мероприятий производственного контроля (в том числе на проведение лабораторных исследований безопасности и качества пищевых продуктов, включая их идентификацию, готовых блюд, санитарного состояния объектов пищеблока и т. д.) 2.14 техническое обслуживание и ремонт оборудования пищеблока, государственная поверка весоизмерительного оборудования 2.15 коммунальные услуги и аренда для пищеблоков образовательных организаций Если предусматривается контрактами, то в полном объеме эти затраты должны быть включены в норматив стоимости. При этом заказчик вправе их не включать 2.16 текущий ремонт помещений пищеблоков 2.17 затраты на подготовку, повышение квалификации и (или) переподготовку персонала столовых, административно-управленческого персонала 2.18 затраты на хранение сырья и полуфабрикатов 2.19 затраты на тару 2.20 затраты на аттестацию рабочих мест и охрану труда 2.21 утилизация бытовых и пищевых отходов 2.22 затраты на банковское обслуживание и эквайринг 3 Обязательные налоги и отчисления 4 Минимальная норма рентабельности производства (при аутсорсинге) Учет норм рентабельности является обязательным исходя из нормативных актов Так, например, при определении затрат на оплату труда в обязательном порядке следует учитывать данные статистики об оплате труда на предприятиях общественного питания в данном регионе (муниципалитете), а также опираться на штатные нормативы содержания персонала в школьных столовых в зависимости от количества питающихся, типа столовой (сырьевая, доготовочная, раздаточная). Такие минимальные нормативы приведены в СанПиН 1.2.3685-21 «Гигиенические нормативы и требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания», но для практического применения целесообразно на их основе разрабатывать и утверждать региональные нормативы. Затраты на амортизационные отчисления учитываются только при условии, что используемое оборудование стоит на балансе компании. При расчете затрат на ИТ-поддержку, связь и интернет необходимо отдельно выделить затраты на проведение безналичных расчетов с потребителями (могут составлять до 3% от выручки). Учет норм рентабельности является обязательным исходя из нормативных актов. Фактическая рентабельность компаний в социальном питании, как правило, не превышает 5–8% (если исполнитель добросовестно выполняет все свои обязанности). Методика обоснования размера субсидий на организацию школьного питания Размер субсидий на организацию школьного питания обучающихся определяется исходя из результатов обоснования полной стоимости питания: для организации бесплатного питания — в объеме полной стоимости; в случае частичного субсидирования — в определенной доли от полной стоимости питания. Может применяться и методика, основанная на определении базового показателя и системы коэффициентов, для расчетов размера субсидий на питание в региональных и муниципальных бюджетах; ежегодного объема финансирования материально-технической базы и осуществления контроля качества продуктов питания (прежде всего проведения экспертиз в соответствии с Законом № 44‑ФЗ). Размер субсидий на организацию школьного питания должен определяться для разных приемов пищи, различных возрастных категорий учащихся и способов организации питания. Приведем вариант методики, основанной на определении базового показателя и системы коэффициентов. За базовый размер стоимости обеспечения питанием обучающихся в общеобразовательных организациях (Сбаз.) может быть принят размер федеральной субсидии (с учетом установленного софинансирования из регионального бюджета) на обеспечение бесплатным горячим питанием учеников начальной школы из расчета на одного обучающегося. В качестве примера расчета примем, что размер федеральной субсидии для региона составил 60 рублей. В таблице 3 представлены рекомендуемые коэффициенты для расчета стоимости организации питания обучающихся в общеобразовательных организациях в зависимости от приема пищи, возрастной категории и способа организации питания. В таблице приведены минимальные и максимальные значения коэффициентов. Подчеркнем, что эти коэффициенты не имеют отношения к термину «наценка». Результаты применения данной методики — нормативы бюджетных субсидий на организацию питания — приведены в таблице 4. Таблица 3. Рекомендуемые коэффициенты для расчета стоимости организации питания обучающихся в общеобразовательных организациях в зависимости от приема пищи, возрастной категории и способа организации питания Способ организации питания Наименование Коэффициенты относительно Сбаз. Завтрак Обед мин. макс. мин. макс. Самостоятельно Начальные классы (7–11 лет) 0,8 1,0 0,9 1,1 Средние и старшие классы (старше 12 лет) 0,9 1,1 1,0 1,2 Аутсорсинг Начальные классы (7–11 лет) 1,1 1,25 1,1 1,3 Средние и старшие классы (старше 12 лет) 1,1 1,3 1,1 1,4 Таблица 4. Результат применения методики «Нормативы бюджетных субсидий на организацию питания», руб. Способ организации питания Наименование Завтрак Обед мин. макс. мин. макс. Самостоятельно Начальные классы (7–11 лет) 48 60 54 66 Средние и старшие классы (старше 12 лет) 54 66 60 72 Аутсорсинг Начальные классы (7–11 лет) 66 75 66 78 Средние и старшие классы (старше 12 лет) 69 78 69 84 Так, например, при организации питания начальных классов аутсорсинговой компанией стоимость питания на завтрак должна составлять от 66 до 75 рублей (при выделении субсидии Сбаз. в размере 60 рублей). Данная методика основана на укрупненных показателях, применении коэффициентов, однако полученные расчеты по ней подтверждаются фактическими данными ряда кейтеринговых компаний. Следующий этап определения нормативов, связанных с обеспечением питанием школьников: расчет затрат на переоснащение и ремонт помещений пищеблока и зала приема пищи, на обеспечение контроля безопасности и качества представлен на примере расчета для одного из регионов на основании количества ученико-дней (таблица 5). Таблица 5. Расчет затрат на переоснащение и ремонт помещений пищеблока и залов приема пищи и организации контроля качества из расчета численности учащихся младших классов на примере одного из регионов № п/п Показатель На 4 месяца На год Количество ученико-дней 2 259 037 11 328 134 1 Сумма для переоснащения на одного ученика, руб. 5 5 Затраты на переоснащение, тыс. руб. 11 295 56 641 2 Сумма для контроля качества на одного ученика, руб. 1 1 Затраты для организации контроля качества, тыс. руб. 2259 11 328 Всего затраты, тыс. руб. 13 554 67 969 В результате применения методики в каждом региональном и муниципальном бюджете должны появиться четыре цифры по выделению бюджетных средств для обеспечения питанием обучающихся. Затраты учредителей (исходя из наших примеров) из расчета на одного человека, руб. № п/п Наименование Завтрак мин. макс. 1 На организацию питания начальные классы (7–11 лет) 66 75 2 На переоснащение 5 5 3 На организацию контроля качества 1 1 Всего 72 81 В качестве нормативов приняты средние показатели. Ежегодные затраты на переоснащение школьных столовых из расчета на одного ученика приняты в размере 5 рублей (показатель обоснован исходя из нормативов оснащения пищеблоков и сроков эксплуатации оборудования); на организацию контроля качества на одного ученика — 1 рубль (показатель обоснован исходя из минимальных необходимых затрат на проведение лабораторных исследований не менее одного раза в квартал по определенной номенклатуре исследований). Расчеты не затронули затраты на капремонт и реконструкцию, поскольку не могут определяться на основании укрупненных нормативов. Они должны быть рассчитаны только на основе сметной документации, утвержденной в установленном порядке. Основой планирования затрат на переоснащение пищеблоков должны быть нормативы укомплектования школьных столовых в соответствии с численностью питающихся в этих организациях, а также нормативные сроки эксплуатации оборудования. Пример содержания таких нормативов (которые наш институт разрабатывает для субъектов РФ) приведен в таблице 6. Так, недостаточно указать, что в горячем цехе должен быть пароконвектомат, но и необходимо определить его тип (исходя из количества уровней 6, 10, 20) для разных школ в зависимости от количества питающихся. Таблица 6. Содержание примерных нормативов укомплектования столовых образовательных организаций (основа планирования) Наименование оборудования Срок эксплуатации, лет Нормативы для обеспечения выполнения обязательных требований по безопасности (минимум), 2 вариант — оптимум до 50 чел. от 50 до 100 чел. от 100 до 300 чел. и т. д. количество единиц оборудования Немеханическое оборудование Стол производственный 16 1 7 7 и т. д. 16 1 1 Холодильное оборудование Холодильник бытовой 12 1 Шкаф холодильный низкотемпературный 8 1 1 и т. д. 8 1 1 1 Тепловое оборудование Плита электрическая с духовым шкафом 10 с площадью жаровочной поверхности 0,24–0,34 кв. м 1 1 с площадью жаровочной поверхности 0,48–0,51 кв. м 1 Сковорода электрическая 10 1 1 Пароконвектомат 10 на 6 уровней 1 на 10 уровней 1 на 12 уровней 1 и т. д. Приведенные подходы к обоснованию стоимости школьного питания, необходимых затрат на ежегодное плановое переоснащение пищеблоков и проведение экспертиз качества поступающих продуктов могут быть приняты за основу при разработке соответствующих методик на федеральном и региональном уровнях. Необходимо единое понимание всех органов управления, в том числе органов финансового контроля, что, если стоимость питания (размер выделяемого финансирования) не будет соответствовать объективным фактическим затратам, необходимым для оказания услуги (в нашем случае — школьного питания), качество и безопасность данной услуги не будут обеспечены.