«Бурная деятельность с не очень понятным результатом». Политолог Константин Сулимов о преобразовании районов в городские округа в Пермском крае

Матчасть

В 2006 году вступил в силу федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это принято называть реформой местного самоуправления.

Основная цель — устранение неопределённостей в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Реформа была призвана установить границы муниципальных образований в соответствии с новыми требованиями и наделить соответствующие муниципальные образования одним из следующих статусов: городское поселение и сельское поселение, муниципальный район и городской округ.

Сельским поселением мог стать один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сёл, станиц, деревень, хуторов). Городским поселением мог стать город или посёлок городского типа с прилегающей территорией. Несколько таких поселений образовывали муниципальный район. Поселения располагаются на территории районов, но не входят в их состав. И то и другое — самостоятельные, независимые образования. Органы местного самоуправления имеют как районы, так и поселения. Так складывалась двухуровневая система местного самоуправления.

То, что происходит сейчас с укрупнением территорий, является, по сути, сворачиванием двухуровневой системы местного самоуправления к одноуровневой.

Константин Сулимов

— Есть районное начальство, которое отвечает за весь район, и есть администрация поселения, отвечающая за поселение. Формально глава поселения не подчиняется главе района. У них разные бюджеты и разные полномочия, которые не пересекаются. Нет вопросов, по которым отвечали бы и те, и другие одновременно. У них разные доходные базы. Что такое вопросы местного значения? Это бюджет, местные налоги и сборы, распоряжение имуществом, электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения. Эти полномочия делятся на две части. Одна часть достается району, а другая — поселению.

Реформа должна была приблизить муниципальную власть к людям. Когда глава поселения живёт на соседней улице, в соседнем доме, жители знают о нём всё: чем он дышит, ушёл ли в запой. Дотянуться до него — проще простого, в любом смысле. Это делает его зависимым, потому что определяет его поведение. Он — лидер, но при этом он близок. Это не губернатор, который из какой-нибудь деревни выглядит, как небожитель.

С районом так уже не работает. Районы в Пермском крае большие. До административного центра ещё доехать надо. Дотянуться до главы района очень сложно. Поэтому в этом законе прописано, что границы поселения формируются исходя из пешей доступности до администрации. То есть человек при отсутствии транспорта за несколько часов должен успеть дойти до административного центра (там, где власть, где справки выписывают или ещё что-то) и потом успеть вернуться домой.

Отдельно стоит городской округ. Это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и имеет свою (одну) администрацию. Смысл городского округа в том, чтобы сложный комплекс задач соединить: «обеспечить единство городского хозяйства под одним управлением». Пермь — это городской округ. Пермский район включает в себя поселения, которые расположены кольцом вокруг города Перми. Но Пермь, как городской округ, не входит в Пермский район.

«Укрупнение» территорий в Пермском крае началось ещё при Чиркунове. Сейчас происходит новая волна объединений районов и поселений в городские округа. Вместо двух независимых администраций (района и поселения) создаётся одна — администрация городского округа с единым бюджетом.

— Есть некоторая убеждённость в том, что преобразование территорий в городские округа продвигают федералы. Мне не очень понятно, какова их заинтересованность, стимулируют ли они это хоть как-то серьёзно. Скорее всего, нет, иначе этим активно занимались бы не десять регионов, а все или очень большое количество. Если посмотреть на карту, то в Белгородской области, например, ничего не изменилось. Другие действует быстро и радикально. Так, Магаданская область совсем избавились от муниципальных районов. В Оренбургской области объединение происходит медленно. В Калининградской было 15 районов, осталось 3. В Московской области — было 36, осталось 16. Очевидно, что это не общероссийский повальный тренд.

Единственный серьёзный аргумент

— О минусах двухуровневой системы местного самоуправления говорили давно. Бюджеты поселений маленькие, значительная часть денег приходит сверху — из краевого или районного бюджета. Есть богатые поселения, а есть очень бедные. Их отличие в том, могут ли они обеспечить себя за счет собственной налоговой базы или нет.

В реальности собственные доходы в общих бюджетах поселений сильно колеблются — от условных 95 % до условных 10 %. Это один вопрос, финансовый. Главы поселений рассказывали, что в бюджете бывало по 100 тысяч на расчистку дорог зимой. Как с этим быть? Что с этим делать? Поселения разбросаны, домов много, дороги длинные, а чистить надо. А как? Содержать собственную технику невозможно. Что делает глава? Он идёт к главе местного сельхозпредприятия (если повезло, и такое есть), просит технику и говорит, что заплатит за солярку. Всё! Ста тысяч хватает только на солярку. Ни на зарплату работнику, ни на технику денег нет.

Второй момент, который обычно приводят как аргумент за объедение — это неопределённость для людей. Вот человек живёт в своей деревне, и у него возникла проблема. К кому бежать? К главе района или к поселенческим властям? И типа люди не знают. Конечно, люди не знают, потому что им нафиг не нужно это знать. Есть такой термин — рациональное невежество. Это невежество, но оно рациональное, потому что люди даже не тратят время и силы на то, чтобы выяснить что-то, потому что от этого никакого толка нет.

И нормальная властная система должна просто перераспределять эти обязанности. Неважно, куда человек обратился, ему скажут: «извини, брат, тебе нужно туда». Да, некоторые издержки возникают, но не более того. Понятно, что эти отсылки не должны быть бесконечными. Здесь отсылка может быть только одна: либо туда, либо туда. Никакого круга не должно получаться. А когда получается круг, это значит, что что-то плохо в обоих местах. То есть аргумент, на мой взгляд, не очень сильный. И потом, людей не надо держать за дебилов. Если человеку надо, то он разберётся.

Следующий аргумент — много депутатов. Их реально много получается. В маленьких поселениях совет депутатов состоит минимум из семи человек. Если в районе 15 поселений, то их будет 105. При этом депутаты не получают зарплату. Точнее, получает только один. По закону не более 10 % депутатов могут быть на освобождённой основе, не работать больше нигде и получать зарплату. И, как правило, депутаты имеют другую основную работу. Время от времени их собирают, чтобы что-то обсудить. В бедных и маленьких поселениях сложно найти семь человек. Правда, сложно. Кому это надо? Зачем? Денег не платят, да и ещё надо в чем-то разбираться, слушать, ходить, время тратить. Обычно собирают по должностям главных людей поселения: директор школы, завуч, глава ещё чего-нибудь. Приходится уговаривать людей, а те отпираются. Кто соглашается — малокомпетентны, им это всё не очень интересно.

Та же претензия к администрации поселений. У них те же проблемы с компетенцией, они не могут нормально написать заявку, не могут нормально поучаствовать в конкурсе на выделение субсидий из краевого бюджета. Не знают, как общаться с другими чиновниками. У них нет соответствующего образования и опыта.

Потом им надо платить зарплаты. Это вечная проблема всех муниципалитетов поселенческого уровня. Зарплата может составлять 70-80 % всего бюджета. Сторонники объединения говорят, что бюджет городского округа увеличится за счёт сокращения управленческого аппарата. Им же не надо будет платить зарплату. Тут всё очень лукаво, потому что одновременно с этим губернатор обещает (и в Заксобрании это повторяют неоднократно), что людей не бросят, что их трудоустроят, что им какое-то время будут платить зарплату. То есть обещают сократить и одновременно обещают сохранить. Администрации поселений исчезнут, но кто-то же должен что-то делать в этих населённых пунктах. И появляется институт старост, которые также получают деньги из бюджета. Пока это очень свежая штука, и не очень понятно, как это будет работать.

Есть ещё политические аргументы: чтобы администрации поселений и районов перестали грызться между собой. У нас есть такие примеры в Пермском крае. Но в разнообразии власти есть и свои плюсы. Борьба разных сил не позволяет узурпировать власть, уйти в запой и ничего не делать. Всегда есть тот, кто будет тебя постоянно дергать, если ты где-нибудь ошибёшься, то они не промолчат. И это правильно.

А для региональной власти укрепление территорий — это удобно. Региональная власть вообще не любит с поселениями работать. Их больше трехсот, это ж можно с ума сойти!

Есть сложности с деньгами, с компетенцией, с полномочиями — в этом присутствует здравый смысл. Но есть и ответ на это. Вся налоговая система в России с ног на голову поставлена. Такая перевёрнутая пирамида: на федеральном уровне — огромный кусок, в регионах — меньше, а на местном уровне вообще кот наплакал. Если бы, например, была иначе устроена налоговая система и бюджеты поселений были бы более полными, тогда все вопросы бы снимались. На территории России есть очень богатые поселения, зависит от региона. Например, Московская область.

Более серьёзная аргументация про деньги другая. При создании городского округа бюджет не размазан тонким слоем по поселениям, а сосредоточен в одном месте. Соответственно, можно ударным образом осваивать средства. В этом году отремонтировать дороги в одном поселении, в следующем — в другом месте поменять трубы. Да, это может быть не завтра, но это будет. А у поселения денег нет никогда. Это, безусловно, серьёзный аргумент. Но это, пожалуй, единственный серьёзный аргумент. Но при этом он тоже корявый — как будто нет никаких других инструментов. Есть программы краевого уровня. Проводятся конкурсы, распределяются субсидии, и деньги дают. Даже если у поселения нет своих денег, их можно получить!

Куча бурной деятельности с не очень понятным результатом

— Моя собственная позиция такова: я не считаю, что прежняя ситуация с местным самоуправлением была какой-то идеальной. Нет, конечно. Она в каком-то смысле кошмарная. Как эти поселения выживали — большой вопрос. На территории некоторых населённых пунктов и поселений до сих пор нет сотовой связи. Ситуация неидеальная ни с точки зрения денег, ни с точки зрения полномочий, ни с точки зрения компетенций.

Но тут проблема в компанейщине при создании городских округов. Всех, сразу, нахрапом. Никто не разбирается, что это будет значить для каждого конкретного населённого пункта, для всего поселения в целом. Какие обязательства возникают перед ними? Они ведь многого лишаются, в том числе и в политическом смысле. Вот раньше было 60-80 депутатов. Они, какие бы они не были, эти самые населенные пункты в этом поселении представляли. А в городском округе будет, условно говоря, 15 депутатов внутри земского собрания района. Но из этих 15-ти львиная доля — 12, 13 — будут из главного населённого пункта, где располагается администрация. Соответственно, остальные населённые пункты будут не представлены. Дело даже не в том, что депутат очень влиятелен и что-то решает. Да просто сказать будет некому за них. «Вот вы обещали дорогу, это пять лет длится, а дороги у нас всё ещё нет», — даже этого сказать будет некому.

Главная проблема любой кампанейщины — отсутствие конкретной цели. Цель одна — быстро сделать. Быстро превратить всех в городские округа. Или не всех, но большую часть. Ожидать, что случится какой-то фантастический прорыв — безумие. Никакого основания для этого нет. Ожидать, что случится какая-то катастрофа — тоже, скорее всего, нет. Это, как говорится, «побегать, чтоб согреться». Куча бурной деятельности с не очень понятным результатом.

Случай с Полазной очень показателен. Полазна — это богатое поселение. Добрянка — тоже городское поселение, не намного крупнее. Полазна самостоятельно себя обеспечивает, у неё высокая бюджетная обеспечиваемость, 90 с чем-то процентов. Зачем эту Полазну включать в городской округ, то есть, присоединять к Добрянке? Там жители символически это воспринимают, как оскорбление. Они равные, почему Полазна должна становиться Добрянкой? Там же здравый смысл просто разрывает мозг! Создание городского округа подразумевает некое единство городского хозяйства, но в случае с двумя крупными поселениями — это безумие!

Полазна покорённая

Жители 13-тысячной Полазны в короткие сроки собрали более 6 тысяч подписей против включения посёлка в Добрянский городской округ. Инициативная группа протестующих написала письмо президенту России. Для борьбы за свою автономность полазнецы создали группу в «ВКонтакте» «Полазна непокорённая». Несмотря на нежелание жителей, в марте депутаты ЗС проголосовали за присоединение Полазны к Добрянскому городскому округу.

— При принятии решений об объединении разумнее отталкиваться от целей развития конкретной территории. Целей, на мой взгляд, три: повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг, повышение качества жизни людей и укрепление местного самоуправления. Местное самоуправление (как оно в 131-м законе определяется) — это самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Я считаю правильным, когда люди часть вопросов вокруг своей жизни решают сами, чтобы не губернатор за них решал, не президент, и не господь-бог, а они сами. Есть куча вопросов, которые люди могут решить самостоятельно. А у нас власти говорят: «Давайте мы у вас всё заберём, и мы сами будем за вас всё делать. Плохо или хорошо, уж как получится».