Кризис муниципальных финансов в России в 1917 г.
В конце XIX – начале XX в. в российском обществе происходили глубокие качественные изменения. В 1864 и 1870 гг. были проведены земская и городская реформы, создававшие автономную от государства систему местного самоуправления; они предоставляли, пусть и крайне незначительному числу населения, право участвовать в решении определенного круга проблем, имевших местное значение. В последующие десятилетия, несмотря на некоторые ограничения, идеи самоуправления получили дальнейшее развитие.
Накануне революции проявлялось противоречие между общественными ожиданиями в отношении самоуправления, стремлением значительно расширить сферу его компетенции и теми реальными возможностями, которыми располагали муниципалитеты, а также нежеланием правящих кругов поступаться властными полномочиями; в сфере городского управления накапливались проблемы, для решения которых государство не принимало необходимых мер. Сказывался также цензовый состав городских дум и патриархальность организации управления хозяйством. К 1917 г. задачи, стоявшие перед городами, требовали значительных финансовых средств; изыскивать их мешала узость налоговой базы, сопряженная с ограничениями, зафиксированными в правовых актах, и мелочным контролем над деятельностью городов со стороны государства. Накануне Февраля положение усугублялось огромным государственным бюджетным дефицитом, быстрым обесценением рубля1.
Приход к власти Временного правительства, провозгласившего демократические лозунги, открыл путь к решению этих проблем, но не устранил трудностей, связанных с продолжением войны, инфляцией, усилив децентрализацию и вызвав возросшие ожидания населения. В ходе революции как Временное правительство, так и правительство большевиков, исходя из разных тактических и идеологических позиций, пытались по-своему решить проблемы городского самоуправления, по-разному представляли себе перспективы его развития на либеральной или на социалистической основе.
Изучение ситуации в сфере муниципальных финансов в условиях революции тесно связано с общими представлениями о путях развития самоуправления и, шире, о сути происходившего в 1917 – 1918 гг. революционного процесса. Внимание к этому вопросу было привлечено в первые послереволюционные годы и в период нэпа, когда им занимались экономисты и правоведы, стремившиеся найти пути выхода городов из финансово-хозяйственного кризиса, не ломая при этом сложившиеся традиции, используя опыт и совершенствуя дореволюционную систему управления городским хозяйством. В последующие десятилетия история органов городского управления почти не изучалась, лишь с конца 1980-х годов появляются исследования историко-правового и краеведческого характера. Преобладающее внимание в них уделяется общественно-политическим событиям, связанным с муниципалитетами, хотя в первую очередь они были хозяйственными, а не политическими органами. Слабо изучены финансовые аспекты кризиса муниципалитетов в 1917 г., изменения в организации и практике городского управления, конкретное содержание деятельности органов местного управления в сфере финансов. Между тем, в период революции одним из наиболее жизненных для городских деятелей был вопрос, где взять финансовые средства и как сохранить основу муниципального хозяйства.
При выборе городов для исследования, учитывая, что численность населения, уровень промышленного развития, административный статус в значительной мере определяют другие качества поселений, возьмем из небольших непромышленных губернских городов в качестве типичного Вятку, из числа наиболее крупных – Москву, по сути, столичный город. В качестве типичного крупного промышленно развитого уездного города – Серпухов Московской губернии, а как “патриархальный” уездный центр – Котельнич Вятской губернии.
Состояние городских финансов в сложившейся накануне революции ситуации зависело от многих факторов: не только от предоставленных самоуправлениям финансовых прав, но и от степени их использования конкретным городом, от наличия и эффективности деятельности муниципальных предприятий, применения зданий, земель, от общего экономического положения страны и зажиточности жителей городов, от размеров финансовой помощи муниципалитетам со стороны государства.
Городовое положение 1892 г., действовавшее к 1917 г., предоставляло городским общественным управлениям крайне ограниченную налоговую базу. Наиболее крупным из разрешенных прямых налогов был оценочный сбор с домовладельцев, ограниченный 1% от ценности имущества либо 10% от доходности. Большинство гласных цензовых дум являлись домовладельцами и стремились уменьшить выплаты – в ущерб городским финансам: по данным Л. А. Велихова, около 50% дореволюционных городских самоуправлений не доводили оценочный сбор до предельной нормы; оценки имуществ, как правило, занижались, а переоценки не производились зачастую еще с XIX века2. Из 15 уездных городов Московской губернии лишь в 10 к началу 1917 г. оценочный сбор был доведен до максимума, в одном городе он составлял 80% от предельной нормы, в одном – 70%, в трех – 60%3.
Роль оценочного сбора в доходах муниципалитетов была разной. В Котельниче оценочный сбор (при максимальном уровне 10% с доходности) давал лишь 2,9% всех доходов4. Это можно объяснить патриархальностью города, недвижимость в нем не приносила значительного дохода. В промышленном же Серпухове оценочный сбор (6% с доходности) приносил городу 21,4% дохода5. В Вятке доля сбора с домовладельцев к 1917 г. снизилась до 0,7% от всех бюджетных поступлений, а в Москве (10% с доходности) составляла 11,5% доходов. Таким образом, оценочный сбор, который, согласно Городовому положению, должен был стать основным источником пополнения городских бюджетов, образовывал лишь небольшую их часть. Стремясь увеличить поступления, города были вынуждены искать для этого другие пути. Дополнительные доходы получались от эксплуатации городской недвижимости, земель, городских предприятий.
Города обладали огромными земельными богатствами. В 1912 г. городские земли давали в среднем 11,4% доходов бюджетов6. Однако имевшиеся возможности использовались не полностью. Во многих городах не было проведено межевания, что способствовало самовольным захватам и эксплуатации земель посторонними лицами; кроме того, такие города не могли использовать свои земли в качестве залога при кредитовании в банках.
Появление предприятий, принадлежавших городу, вызывалось не только нуждой в источниках дохода, но и потребностями городского населения, необходимостью проводить городское благоустройство. В уездном Серпухове доля муниципальных предприятий в доходной смете (по данным на 1916 г.) была невелика – 8,4%, в то время как с городских имуществ и оброчных статей город получал 29,8% дохода. Но расходы на содержание этих предприятий превышали приносимый ими доход7. Котельнич также прибыли от городских предприятий не получал: в 1916 г. они принесли 24,3% всех поступлений в бюджет, примерно столько же на них было потрачено. С городских имуществ и оброчных статей Котельнич получал 40,6% доходов8. В Вятке к 1917 г. от городских предприятий поступало 61,3% доходов, затраты на их содержание составляли более 43% всех трат городского управления9. Городские предприятия Москвы формировали 56,6% доходной части бюджета, в то время как на их содержание уходило 36,7% расходов города10. Как видно, в небольших городах муниципальные предприятия прибыль не приносили, удовлетворяя лишь потребности благоустройства, в некоторых губернских городах, как в Вятке, являлись доходными, а в Москве смета 1917 г. была сведена без дефицита именно за счет поступлений от предприятий путем повышения тарифов за их услуги.
С одной стороны, создание муниципальных предприятий, хозяйственное использование зданий и земель сами по себе означали развитие городского хозяйства. Доходы, частноправовым путем полученные от них муниципалитетами (учитывая, что значение оценочного сбора в городских доходах постепенно падало), в значительной мере обеспечили достижения в развитии городского хозяйства в конце XIX – начале XX века. С другой стороны, предпринимательская деятельность не соответствовала статусу муниципалитетов как общественных органов, обладавших публичной властью. Но иных возможностей значительно пополнить бюджеты городские деятели не имели, либо это были те меры (например, более справедливая переоценка недвижимости), на которые цензовые гласные не были готовы идти.
Предпринимательская деятельность, извлечение доходов из своей собственности все же не позволяли даже городам, успешно развивавшим муниципальное хозяйство, сводить концы с концами в бюджетах. На Всероссийской гигиенической выставке летом 1913 г. “муниципальная Россия предстала перед общественным мнением во всем своем убожестве”, “даже в столицах до 12 – 15% уличной площади было не замощено, в губернских городах не замощено было до 50% улиц, а в уездных процент замощения улиц достигал лишь немногих единиц”11. В то время как часть общества увлекалась идеей постройки городов-садов, а в прессе сообщалось о достижениях зарубежных муниципалитетов, абсолютное большинство русских городов не имело элементарных удобств: электричества, канализации, водопровода. К 1917 г. лишь 25,8% российских городов пользовались телефонной связью, 25,7% имели водопроводы (в 20% городов они были коммерческими); в 15,4% городов функционировали электростанции (из них лишь 50% были муниципальными), а канализацией были оборудованы 16 муниципалитетов (1,7% от их общей численности)12.
Бюджеты городов сводились с дефицитом. По данным Московского губернского по земским и городским делам присутствия, относящимся к февралю 1917 г., в Сергиевом Посаде дефицит на 1917 г. составлял 36% расходного бюджета, в Дмитрове – 9%, в Коломне – 3%13 (в Котельниче, Серпухове, Вятке сметы на 1917 г. до начала революции не были приняты).
Городские самоуправления не получали дотаций из центра на те нужды, которые правительство не считало общегосударственными: с 1907 г. правительственные пособия направлялись в основном в сферу народного образования14, компенсировалась только половина расходов муниципалитетов на полицию, а после начала войны города стали получать компенсацию за расходы, связанные с войной: содержание госпиталей, пособия семьям призванных, помощь беженцам, обслуживание различных нужд фронта, однако эти ассигнования поступали с задержкой и не могли полностью покрыть дополнительные траты.
Война значительно ухудшила финансовое положение городов. По данным анкеты “Календаря-справочника городского деятеля”, проведенной в 1916 г., из 62 ответивших самоуправлений 45 сообщили об ухудшении финансовой ситуации по сравнению с 1915 г., связанном с увеличением расходов по военным обстоятельствам, повышением эксплуатационных расходов муниципальных предприятий, снижением получаемых городами доходов; 15 не заметили изменений, улучшение отметили только два. В 1916 г. Государственная дума провела собственное анкетирование городских управлений: из 37 городов, оценивших в анкете свое финансовое положение, 32 (86%) признали его “совершенно невозможным”15. Мысль о необходимости новых источников муниципальных доходов была всеобщей.
К 1917 г. вопрос об изменении принципов финансирования, перестройке налоговой системы и реорганизации финансовой деятельности муниципалитетов стал одной из ключевых проблем, требовавшей незамедлительного решения.
Городские самоуправления сыграли важную роль в обеспечении победы революции и установлении власти Временного правительства на местах. Революция в первую очередь подвергла демократизации состав самоуправлений: весной в большинстве из них в число гласных были включены представители нецензовой части населения. Летом – осенью 1917 г. состоялись выборы, основанные на всеобщем избирательном праве; в первых демократических по составу думах ведущую роль играли умеренные социалисты и кадеты.
Накануне выборов посредством газет, брошюр, публичных выступлений представители различных партий предлагали свои пути улучшения городских финансов. Меньшевики, большевики и эсеры были практически единодушны: они выступали за радикальное преобразование налоговой системы, отмену косвенных налогов, обещали ввести в пользу муниципалитетов прогрессивно-подоходный налог, налог с имущества, налог на наследование недвижимого имущества, налог на роскошь. Дополнительные средства должна была дать муниципализация всех коммерческих предприятий, обслуживающих городские нужды. Кадеты, не отказываясь от этих требований, указывали, что в революционных условиях планируемые налоги не дадут существенных средств, и призывали к экономии в расходах16. Муниципальные финансовые программы основных политических партий имели много сходства. Если партия желала сохранить себя в политической жизни, то она должна была, хотя бы на словах, провозглашать популярные лозунги, высказываться за перенесение тяжести обложения на зажиточное население и недопущение чрезмерного переложения налогов на бедноту. Но значение программ в предвыборной борьбе не стоит преувеличивать: “Муниципальные программы, можно смело сказать, не играли никакой роли”, – писал в 1917 г. публицист А. Михайловский17.
Временное правительство в вопросах преобразования муниципальной области руководствовалось политическими соображениями. Ни во Временных правилах о производстве выборов гласных городских дум от 15 апреля, ни в постановлении от 9 июня “Об изменении действующих положений об общественном управлении городов” вопрос о расширении налоговой базы муниципалитетов не был затронут. Провозглашалось значительное увеличение прав самоуправлений, которое не было подкреплено в финансовом плане: на муниципалитеты возлагалось заведование милицией, борьба с безработицей, попечение о продовольствии, содержание учебных заведений и т.п. В ответ на критику Министерство внутренних дел разъясняло, что части Городового положения, касавшиеся финансов городов, остались без изменения потому, что отдел о финансах городов требовал “особой разработки”18.
До отмены соответствующих статей Городового положения 1892 г. городские думы не имели возможности на законной основе изменять систему прямых налогов, и им оставалось либо дальше повышать косвенное обложение, либо делать займы, обременяющие бюджеты последующих лет, либо добиваться ассигнований от государства, однако оно само в 1917 г. испытывало затруднения и вынуждено было решать финансовые проблемы с помощью печатного станка. Использовать внеправовые, революционные способы пополнения своих бюджетов общественные управления считали недопустимым.
Только 29 сентября вышло новое Положение о финансах, которое предоставило самоуправлениям право ввести ряд новых налогов, в том числе добавочный к государственному подоходному, специальный с городских недвижимостей, квартирный. Оценочный сбор был повышен вдвое – до 20% с доходности или 2% стоимости, переоценка должна была производиться каждые пять лет. Добавочный городской сбор к подоходному налогу не должен был превышать 10% от государственного оклада в столичных городах и 8% в остальных. Квартирный сбор взимался как с лиц, живших в собственных домах, так и с проживавших в наемных помещениях в зависимости от платы за помещения.
Закон от 29 сентября не соответствовал ожиданиям муниципальных деятелей, политиков, экономистов. Они критиковали его за “излишнюю детализацию податных норм”, игнорирование местных особенностей, отказ от введения ряда налогов (на прирост ценности, на наследование недвижимости). Как отмечал в докладе на съезде Союза городов (14 – 17 октября) экономист А. А. Соколов, в результате реформы доходы городов выросли на 100 млн. руб., тогда как только в Москве дефицит 1917 г. составил 85 миллионов. Вопрос о желательных мерах для улучшения городских финансов вызывал споры: часть экономистов и общественные деятели либеральных взглядов (А. А. Соколов, В. Н. Твердохлебов) выступали за увеличение, в силу чрезвычайных обстоятельств, косвенных налогов и сокращение расходов муниципалитетов, другие, социалисты (Д. В. Кузовков, Ф. А. Данилов), видели корень зла не в росте расходов, а в обесценивании денег и добивались усиленного обложения зажиточной части населения вплоть до введения единовременного поимущественного налога19. Временное правительство фактически отказалось действовать в соответствии с социалистическими идеями общественных деятелей. Нормы закона, не позволяя радикально увеличить городские доходы, соответствовали рекомендациям либералов. Однако в большинстве составов городских самоуправлений преобладали умеренные социалисты. Они не соглашались идти по пути жесткой экономии, но, не желая нарушать закон, не могли придерживаться также и социалистического плана выхода из финансового кризиса, что заводило городские власти в тупик. Разногласия в вопросе о путях выхода из муниципального финансового кризиса вызывали новые противоречия политического характера, которые не могли не отразиться на финансовом положении городов.
Тем временем инфляция оказывала на муниципальные бюджеты крайне негативное влияние. За 1916 год покупательная способность рубля снизилась более чем вдвое – с 70 коп. (1913 года) до 34 коп., а к ноябрю 1917 г. – до 10 коп. (по сравнению с январем 1917 г. – в 3,4 раза, с январем 1916 г. – в 7 раз)20.
О финансовых затруднениях, организационных трудностях, разногласиях и кризисе управления городским хозяйством свидетельствовали задержки с принятием городами смет на 1917 г. и бюджетные дефициты. Смета Серпухова была принята только 28 ноября 1917 г.21, Котельнича – 31 июля 1917 г. (с дефицитом в 32% бюджета)22, Вятки – 11 июля 1917 г. (с дефицитом 13%)23. Кроме Серпухова, к 10 октября смету на 1917 г. из городов Московской губернии не смогли представить Бронницы, Верея и Клин. В Москве до начала революции удалось принять бездефицитный бюджет, однако в связи с ростом расходов (со 100 млн. до 199 млн. руб. в течение 1917 г.) были утверждены две дополнительные сметы, в итоге дефицит составил около 85 млн. руб., или 42% расходного бюджета24.
Стремительный рост расходов городских бюджетов в течение 1917 г. был вызван инфляцией, расширением компетенции муниципалитетов, ростом организованности и повышением требований со стороны городских рабочих и служащих.
Как предполагали составители сметы Котельнича летом 1917 г., расходы на содержание самого городского общественного управления и сиротского суда в 1917 г. должны были возрасти по сравнению с 1916 г. на 67%, средств на городскую полицию-милицию требовалось в 5,7 раза больше, на пожарную команду – на 55%25. В Серпухове за первые 8 месяцев 1917 г. на содержание личного состава канцелярии городской думы и управы было потрачено на 25% больше средств, чем за весь 1916 г., на содержание милиции в 1917 г. потребовалось вдвое больше средств, чем на полицию в 1916 году. Содержание водопровода за январь-сентябрь обошлось в полтора раза дороже, чем в 1916 году26.
То же наблюдалось в Вятке и Москве. К апрелю 1917 г. общая сумма прибавок рабочим и служащим Москвы составила уже примерно 15% от общего городского бюджета. При этом производительность труда городских рабочих упала. В начале июня Московская городская управа решила, собрав все требования рабочих, комплексно решить вопрос о прибавках: они составили более 54 млн. руб., или 54% первоначального бюджета города на 1917 год27. Как отмечал Н. И. Астров на заседании думы 5 сентября, расходы на милицию в 1917 г. должны были превысить траты на полицию в три раза28. Повышение окладов городских рабочих и служащих вызывалось не только инфляцией и доброй волей думских гласных, но и требованиями со стороны рабочих.
Расходы в течение 1917 г. возрастали также в связи с тем, что гласные, недооценив глубину кризиса и стремясь получить поддержку населения, прибегали к капитальным тратам, не сулившим в перспективе доходов (план усовершенствования городского освещения в Котельниче, требовавший более 70% доходов города на год29, устройство канализации в Вятке30, сооружение в Москве нового здания для городской думы на сумму в половину доходов города за год). Чтобы улучшить положение с топливом, в мае 1917 г. Московское городское управление приобрело рудник в Донецком угольном бассейне и арендовало торфяное болото в 120 верстах от Москвы, причем на организацию добычи угля и торфа было решено затратить сумму, превышавшую 13% доходов за 1917 год31.
Несмотря на значительный рост намечаемых статей расхода, успеть за инфляцией не удавалось, а значит, фактически ассигнования на различные цели со стороны муниципалитетов уменьшались.
Для того чтобы избавиться от бюджетного дефицита, муниципалитеты должны были либо сокращать расходы, либо повышать доходы. Сокращение расходов выразилось в свертывании мер по капитальному ремонту строений, предприятий; сдержанность в расходах на благоустройство, общественное призрение, по медицинской и санитарной части вела в условиях инфляции фактически к упадку в столь важных для населения сферах, но существенной экономии это не приносило. Доля расходов на благоустройство, образование, общественное призрение, медицину и санитарию в бюджетах городов постепенно сокращалась: если в 1916 г. в Котельниче эти расходы составили 30,6% всех расходов города, то в 1917 г. – 22,6%; в Серпухове – соответственно 28% и 25,1%; в Москве в 1915 г. – 39,8%, в 1916 г. – 36,6%, в 1917 г. – 34,6%32.
Одним из способов повысить городские доходы не нарушая Городового положения 1892 г. была переоценка недвижимости, земельной собственности. В Котельниче переход от оценки недвижимости по доходности к оценке по стоимости, проведенный зимой 1916 – 1917 гг., повысил сумму оценочного сбора в 2,5 раза, и она достигла 6,8% всех доходов города. С целью повысить доходы городская дума приняла решение произвести описание и оценку частных земельных участков в городе и сенокосов и привлечь их владельцев к уплате оценочного сбора с 1918 года33.
Основными же способами увеличения доходов являлись повышение косвенных налогов и займы. Цензовая дума Серпухова, остававшаяся у власти до лета 1917 г., отказалась повышать арендную плату за пользование городской собственностью, но подняла тарифы за пользование городскими предприятиями, сооружениями: в марте 1917 г. удвоилась плата за воду из водопровода и водоразборов, равно как и такса за пользование городской скотобойней. Однако ввиду инфляции городские предприятия в 1917 г. остались, как и в 1916 г., убыточными: водопровод принес потери, на покрытие которых ушло 3,3% годовой доходной сметы города (43,7 тыс. руб.), скотобойня – убыток еще на 1% (12,6 тыс. руб.)34.
Котельнич путем повышения различных сборов и тарифов также не смог существенно увеличить доходы. По смете, принятой в июле 1917 г., общая сумма городских доходов возросла по сравнению с 1916 г. незначительно – примерно на 6% (сбор с городских имуществ и оброчных статей, а также доходы городских предприятий – на 16%), в то время как расходы увеличились на 64%. Дефицит бюджета, составлявший 32% расходов (51,6 тыс. руб.), было решено преодолеть путем займа у частных лиц сроком на 20 лет35.
В Вятке повышение тарифов покрыло только 40% бюджетного дефицита. Остальные 60% (40,7 тыс. руб.) предполагалось возместить путем займа36. В Москве, повысившей с начала 1917 г. тарифы предприятий, в первое время стремились избежать новых повышений. 13 июня городская дума решила покрыть расходы, внесенные в первую дополнительную смету 1917 г., за счет краткосрочного займа в 21,1 млн. рублей37. Новому, демократически избранному, преимущественно эсеровскому составу городской думы пришлось повысить тарифы: с сентября 1917 г. плата за воду, канализацию, газ повышалась более чем вдвое, была повышена и трамвайная плата38, но этого не хватило, и 10 октября Московская городская дума постановила заключить новый заем в 30 млн. руб. на покрытие расходов по второй дополнительной смете39.
Осенью-зимой 1917 – 1918 гг. городские самоуправления, руководствуясь новым Положением о финансах, повысили ставки ряда прежних налогов и ввели предусмотренные законом новые сборы. В Серпухове после проведенной осенью переоценки на основе новых правил оценочный сбор должен был дать в 1917 г. в шесть раз больше, чем в 1916 г.40, в Котельниче оценочный сбор был повышен вдвое, но только с 1918 г., повсеместно вводились квартирный и добавочный к подоходному налогу сборы, сборы с лошадей, экипажей, “увеселений и зрелищ” и т.д. Получение первых поступлений от новых налогов требовало времени, они не могли дать быстрого положительного эффекта, а муниципалитеты нуждались в средствах немедленно.
Несмотря на повышение тарифов, то есть косвенных налогов, займы, имевшие массовый характер, введение новых прямых налогов, к концу 1917 г. финансы муниципалитетов все больше расстраивались. В Серпухове принятая 28 ноября смета на 1917 г. формально была сведена с превышением доходов над расходами на 24%. Однако собираемость прямых налогов была низкой. На начало 1918 г. оставалось 36% недоимок от предположенных на 1917 г. доходов. По результатам 1917 г. фактический дефицит бюджета Серпухова составил 20% от расходной сметы. 2/3 недоимок приходилось на оценочный сбор41, что было характерно и для других городов и связано со сложным материальным положением некоторых домовладельцев, начавшейся в конце 1917 г. муниципализацией домов, ослаблением тяжести государственных санкций за несвоевременную уплату, чрезмерно высокими суммами налога, исчисленного муниципалитетами.
На 1 января 1918 г. Серпухов был должен сумму, вдвое большую, чем размер его бюджета на 1917 г., и если бы кредиторы потребовали немедленного возврата всех занятых сумм, то городу пришлось бы продать 91% своего имущества. В Котельниче к концу 1917 г. возврат всех муниципальных долгов, равнявшихся 89% доходной сметы города на 1917 г., потребовал бы продажи 1/3 всего имущества.
К 1 ноября 1917 г. долги Вятки составили сумму в 79% всего городского имущества42, более чем в 1,5 раза превышавшую доходы города в 1917 г., в конце года предполагалось занять дополнительно сумму, составлявшую 10% стоимости имущества муниципалитета. Отмечалась низкая собираемость налогов. Финансовая комиссия городской думы указывала в ноябре 1917 г., что текущие расходы до конца года приблизятся к 700 тыс. руб., тогда как свободных наличных средств в кассе было всего 30 тысяч. Не хватало на жалованье служащим, на текущие расходы, что и вынуждало прибегать к новым займам. Согласно проекту сметы на 1918 г., по сравнению с 1917 г. расходы должны были возрасти более чем вдвое, а доходы – только на 70%, ожидался 30%-ный дефицит (сравнительно с 13% по смете 1917 г.)43.
Долги Москвы, по данным на октябрь 1917 г., в 2,5 раза превышали сумму намеченных на 1917 г. доходов44. Точных данных о стоимости принадлежавшего городу имущества нет, так как в его составе имелись огромные земельные владения, которые не подвергались оценке. Без учета земли Москва располагала имуществом (в ценах 1 января 1917 г.) на 80 млн. руб.45, что составляло лишь 29% от суммы городских займов к октябрю 1917 года. Разумеется, вследствие роста цен к октябрю стоимость городской недвижимости увеличилась в несколько раз, однако очевидно, что долговое бремя города было тяжелым.
Октябрьский переворот и первые меры большевиков в экономической сфере усилили анархию и подорвали веру в стабильность, предсказуемость экономической политики центральной власти. Финансовое положение городов расшатывали забастовки городских рабочих и служащих, прошедшие в Москве, Вятке и многих других городах во второй половине 1917 г., вооруженная борьба, сопровождавшаяся разрушением городского имущества, установление контроля большевиков над банками и невозможность для муниципалитетов получить кредиты, а также организационные затруднения, связанные с тем, что к концу 1917 г. были распущены думы ряда городов, в том числе Москвы, Петрограда, Котельнича; управление городским хозяйством взяли на себя выбранные сомнительным способом Совет районных дум в Москве, большевистский состав Петроградской городской думы, сформированная Военно-революционным комитетом в Котельниче Комиссия по городским делам и пр.
Многие думы к началу 1918 г. продолжали свое существование, однако их деятельность встречала препятствия со стороны советов, взявших в свои руки власть. Финансовая комиссия Вятской городской думы 15 февраля 1918 г. докладывала, что доходные предприятия города уходят из рук самоуправления под контроль Совета, финансовые же обязательства по их содержанию по-прежнему несет город; отмечалось, что неизвестно, будут ли компенсированы новой властью затраченные муниципалитетом суммы на народное образование и содержание войск. Центральная большевистская власть и ее органы на местах начали создавать новую правовую базу, ломавшую ту систему законодательства, на которую опирались думы. Соблюдение старых правовых норм в таких условиях не могло отвечать потребностям, выдвинутым жизнью.
Общими причинами углубления финансового кризиса в городах было промедление с законодательным расширением финансовых полномочий муниципалитетов, рост цен, повышение стоимости закупаемых материалов и рабочей силы, обстановка войны, нерешительность действий и слабость центральных и местных властей, наконец, выступление большевиков. Высказанный П. В. Волобуевым в отношении общегосударственных финансов тезис, что “Временное правительство… видело свою главную задачу в сохранении прежней финансовой системы, считая недопустимым “колебание основ государственного хозяйства во время войны””46, в значительной мере справедлив применительно также и к ситуации в муниципальной сфере. Однако сами принципы прежней государственной политики в сфере муниципальных финансов, ярко проявившей свои недостатки, в условиях войны и революции были тем более неприменимы. Попытки усовершенствовать сложившуюся до революции систему финансирования муниципалитетов, предпринятые в период между мартом и октябрем 1917 г., не соответствовали масштабу возникших проблем.
Муниципальные предприятия, не приносившие значительных убытков раньше, стали вытягивать из городских бюджетов значительные средства. Повышение жалованья рабочим и служащим, расширение сферы деятельности муниципалитетов, помощь фронту, снабжение городов продовольствием и топливом вызывали дополнительные существенные траты из местных бюджетов. Революция и выбрасываемые в массы лозунги пробудили в народе веру в то, что пришло время для реализации всех чаяний и планов, но попытки муниципалитетов соответствовать ожиданиям, оправдать даже незначительную часть этих надежд вели к новым тратам и без того скудных средств. В 1917 г. города оказались перед лицом острой нехватки текущих средств и должны были искать источники покрытия огромного дефицита или, в противном случае, сворачивать свою хозяйственную деятельность, срочно продавать часть имущества.
Муниципалитеты прибегали и к увеличению косвенного обложения путем повышения тарифов, и к сокращению необязательных расходов, иногда – к переоценке недвижимости, но основным способом сведения баланса стали займы. Значение частноправовых способов покрытия дыр в бюджетах, не соответствовавшее общественно-правовой природе муниципалитетов, еще более возросло. Меры по повышению доходов не успевали за инфляцией и вынужденным ростом расходов.
Каждый город на основе общих тенденций по-своему стремился преодолеть финансовый кризис, однако результаты этих попыток были однотипны. В июне 1917 г. газета “Русские ведомости” заявляла: “Можно прямо сказать, что крупные городские центры в финансовом отношении находятся на краю бездны”47. В сентябре 1917 г. журнал “Самоуправление” отмечал: “Современное финансовое положение огромного большинства русских городов… приходится признать катастрофическим… Налицо… картина полного развала городских учреждений и предприятий, продолжающих существовать только в силу инерции”48. Рассматривая вопрос о причинах роспуска дум и радикальной перестройки управления городским хозяйством после захвата власти большевиками, невозможно не учитывать экономический фактор. Вероятно, ключом к решению муниципальных проблем того времени могли бы стать не столько активные действия центральной власти в сфере муниципальных финансов, сколько общие, системные меры, включая прекращение войны и установление властью твердого порядка.
Примечания:
Статья подготовлена в рамках Программы ИОФН РАН “Исторический опыт социальных трансформаций и конфликтов”, проект “Российский город в условиях революционных потрясений и трансформаций: 1917 – начало 1920-х годов”.
- РИВКИН Б. Б. Финансовая политика в период Октябрьской революции. М. 1957, с. 15.
2. ВЕЛИХОВ Л. А. Основы городского хозяйства. М. -Л. 1928, с. 407 – 409.
3. Известия Всероссийского союза городов, 1917, N 47 – 48, с. 16 – 17.
4. Государственный архив Кировской области (ГАКО), ф. 587, оп. 23, д. 134, л. 22.
5. Центральный исторический архив г. Москвы (ЦИАМ), ф. 549, оп. 3, д. 3040, л. 65 – 67.
6. ТВЕРДОХЛЕБОВ В. Н. Местные финансы. Одесса. 1919, с. 214.
7. ЦИАМ, ф. 549, оп. 3, д. 3040, л. 65, 75, 151 – 152. Действительный убыток составил 18 344 рубля.
8. ГАКО, ф. 587, оп. 23, д. 134, л. 22.
9. Гуманитарные проблемы современного информационного общества. Киров. 2004, с. 28.
10. Изв. Московской городской думы. Отдел общий, 1917, N 1, с. 18, 24 – 27, 35 – 36.
11. Городское дело, 1918, N 2, с. 47 – 48.
12. ВЕСЕЛОВСКИЙ Б. Б. Коммунальное хозяйство в цифрах и диаграммах. М. 1928, с. 41. О состоянии городского хозяйства в конце XIX- начале XX в. богатый материал содержится в записках З. Г. Френкеля: ФРЕНКЕЛЬ З. Г. Записки о жизненном пути. – Вопросы истории, 2006 – 2007.
13. Подсчитано по: ЦИАМ, ф. 65, оп. 42, д. 36, л. 13. 23об., 51.
14. ТВЕРДОХЛЕБОВ В. Н. Ук. соч., с. 253.
15. Городское дело, 1916, N 13 – 16, с. 727; 1917, N 4, с. 154 – 155.
16. Вестник Всероссийского союза городов, 25.VI.1917, N 2.
17. Изв. Московской городской думы. Отдел общий, 1917, N 7 – 8, с. 2.
18. Вятские изв. Временного правительства, 15.VII.1917, N 26.
19. Изв. Всероссийского союза городов, 1917, октябрь, N 49, с. 125 – 141.
20. См.: ЮРОВСКИЙ Л. Н. Денежная политика советской власти (1917 – 1927). М. 1996, с. 38 – 39, 60, 85.
21. ЦИАМ, ф. 549, оп. 3, д. 3123, л. 97; ф. 2340, оп. 1, д. 128, л. 44.
22. ГАКО, ф. 1074, оп. 1, д. 1, л. 143. При расходах в 161 тыс. руб. доход предполагалось получить в размере 109 тыс. рублей.
23. ГАКО, ф. 1345, оп. 2, д. 31, л. 35об. -36; ф. 628, оп. 6, д. 1025, л. 54 – 58. Сначала в 1917 г. ожидалось доходов 1,9 млн. руб., а расходов 2,4 млн. руб., дефицит – 511 тыс. руб., потом дефицит сократился до 310 тыс. рублей.
24. ЦИАМ, ф. 65, оп. 42, д. 62, л. 23 – 24; ф. 179, оп. 21, д. 3788, л. 3.
25. ГАКО, ф. 587, оп. 23, д. 134, л. 22; ф. 1074, оп. 1, д. 1, л. 149 – 149об.
26. ЦИАМ, ф. 549, оп. 3, д. 3120, л. 1об. -10.
27. Там же, ф. 179, оп. 21, д. 3884, л. 79.
28. Русские ведомости, 6.IX.1917.
29. ГАКО, ф. 1074, оп. 1, д. 1, л. 39 – 39об. Расходы должны были составить от 70 до 80 тыс. рублей.
30. Вятская речь, 22.IV.1917.
31. Русские ведомости, 12.III, 25.V.1917. Планировалось истратить 13,5 млн. рублей.
32. ГАКО, ф. 587, оп. 23, д. 134, л. 22; ф. 1074, оп. 1, д. 1, л. 149 – 149об. (Котельнич); ЦИАМ, ф. 549, оп. 3, д. 3040, л. 65; д. 3123, л. 97 (Серпухов); Изв. Московской городской думы, 1916, N 2; 1917, N 1.
33. ГАКО, ф. 1074, оп. 1, д. 1, л. 142об.
34. ЦИАМ, ф. 549, оп. 3, д. 3136, л. 2 – 3; д. 3119, л. 102, 149.
35. ГАКО, ф. 1074, оп. 1, д. 1, л. 170об., 267об, – 268об., 318 – 318об., 143 – 143об.
36. Там же, ф. 1345, оп. 2, д. 31, л. Зоб.
37. ЦИАМ, ф. 179, оп. 21, д. 3884, л. 88.
38. Там же, оп. 2, д. 3086, л. 11 – 13об.; оп. 21, д. 3884, л. 149об.
39. Там же, оп. 28, д. 113, л. 169 – 170.
40. Там же, ф. 549, оп. 3, д. 3040, л. 66.
41. Там же, д. 3123, л. 98. На начало 1918 г. оставалось недоимок на 474 тыс. руб. (из них на оценочный сбор приходилось 320 тыс. руб.), таким образом, фактически в 1917 г. муниципалитет Серпухова получил лишь 849 тыс. руб., что на 214 тыс. руб. меньше суммы запланированных расходов.
42. Вятская мысль, 17.XI.1917. В активе – 4,1 млн. руб., задолженность – 3,2 млн. рублей.
43. ГАКО, ф. 630, оп. 8, д. 847, л. 86. В 1918 г. дефицит должен был составить 1,7 млн. руб., в 1917 г. – 310 тыс. рублей.
44. ЦИАМ, ф. 179, оп. 21, д. 4339, л. 202 – 204. Долги г. Москвы составили 277,7 млн. рублей.
45. Русские ведомости, 10.X.1917.
46. ВОЛОБУЕВ П. В. Экономическая политика Временного правительства.М. 1962, с. 300- 301.
47. Русские ведомости, 17.VI.1917.
48. Самоуправление, 24.IX.1917, N 9, с. 31.
Вопросы истории, № 2, Февраль 2010, C. 73-83
Мамаев Андрей Владимирович – аспирант Института российской истории РАН.