Социальный контракт — это удочка, а не рыба

В августе 2022 года в рамках обзора бюджетных расходов Ленинградской области на социальную поддержку населения эксперты НИФИ Министерства финансов РФ детально изучали практику региона по предоставлению государственной социальной помощи на основании социального контракта. О том, что показало данное исследование, нам рассказала Олеся Александровна Феоктистова, руководитель Центра финансов социальной сферы НИФИ Минфина России. — Олеся Александровна, в связи с чем вы заинтересовались практикой предоставления государственной социальной помощи на основании социального контракта? — Социальный контракт считается одним из основных инструментов по решению проблемы бедности. В соответствии с поручением Президента РФ[1] Правительство РФ осуществляет мониторинг эффективности мер поддержки граждан, потерявших работу после 1 марта 2022 года, в том числе в рамках предоставления таким гражданам социальной помощи на основании социального контракта. Ленинградская область с 2021 года получает софинансирование из федерального бюджета для оказания нуждающимся государственной социальной помощи на основании социального контракта. Это позволило существенно расширить охват малоимущих такой поддержкой, однако привело к увеличению нагрузки на специалистов учреждений социальной защиты Ленобласти. Так вот, целью нашего исследования стало формирование предложений по совершенствованию механизма и процессов предоставления государственной социальной помощи на основании социального контракта в названном регионе. — Исследование проходило в целом по области или в каких-то определенных районах? — Исследование мы проводили в четырех районах: Выборгском Гатчинском, Киришском и Лодейнопольском. Отбор участников фокус-групп проводился по четырем направлениям оказания государственной социальной помощи на основании социального контракта: поиск работы; осуществление индивидуальной предпринимательской деятельности; ведение личного подсобного хозяйства; осуществление иных мероприятий, направленных на преодоление трудной жизненной ситуации. Кроме того, были проведены глубинные интервью со специалистами центров социальной защиты населения, непосредственно принимающими участие в программе социального контракта. — Каков портрет получателя государственной социальной помощи на основании социального контракта? — Получателями государственной социальной помощи на основании социального контракта чаще всего являются многодетные и неполные семьи. Также имеются случаи предоставления такой помощи студентам и лицам, вернувшимся из мест лишения свободы. #457269_300# С неблагополучными семьями с детьми социальный контракт, как правило, заключается редко. Однако в отдельных районах есть успешный опыт работы и с такими семьями. По словам специалистов центров соцзащиты, важным фактором, способствующим успешности социального контракта, заключенного с неблагополучной семьей, является усиленный контроль за выполнением семьей программы социальной адаптации. Более молодые заявители чаще заключают социальные контракты по направлению «осуществление индивидуальной предпринимательской деятельности», а более возрастные заявители — по направлениям «ведение личного подсобного хозяйства» и «иные мероприятия по преодолению трудной жизненной ситуации». — Важной частью в процессе государственной социальной помощи на основании социального контракта является информирование граждан. Как оно выстроено в Ленобласти? — Информирование о программе соцконтракта является в достаточной степени доступным и полным. Заявители необходимую информацию получают от специалистов органов социальной защиты, центров занятости, центров поддержки бизнеса, через обращение к сайтам органов власти Ленинградской области, государственных учреждений, к каналам СМИ. Многие узнают о соцконтракте через аккаунты сотрудников органов социальной защиты и группы пользователей в социальных сетях и мессенджерах. Обращает на себя внимание, что существенную роль в повышении доступности каналов связи сейчас играют именно социальные сети и мессенджеры, в которых у органов социальной защиты и их специалистов есть аккаунты. Последний канал используется не только на этапе информирования, но и для проактивного выявления потенциальных получателей соцконтракта, а также в процессе сопровождения уже получивших соцконтракт. Например, для предоставления получателями заявительных и отчетных документов (поскольку практика приноса заявителями чеков в учреждения социальной защиты является затратной по времени как для получателей помощи, так и для специалистов, ведущих прием, то в некоторых районах области получателям разрешено присылать фотографии чеков и купленных товаров на электронную почту, а в одном из районов — в специально созданную группу в социальной сети). Есть мнение, что большие размеры выплат и низкая черта нуждаемости приводят к росту доли неблагополучных многодетных семей, имеющих иждивенческую позицию и живущих на пособия — Какие узкие места выявлены в процессе оказания социальной помощи? — Специалисты центров соцзащиты указали на то, что с введением на федеральном уровне крупных по размеру ежемесячных выплат на детей многие семьи стали зависимы от социальной помощи. Зачастую общая сумма пособий, получаемых семьей, может быть весьма значительной. Есть многодетные семьи, в которых, как только заканчивается срок получения пособия, вновь рождаются дети. И таких семей немало. Для того чтобы получать меру соцподдержки, некоторые семьи идут даже на фиктивные разводы. Отдельные специалисты считают, что большие размеры выплат и низкая черта нуждаемости приводят к росту доли неблагополучных многодетных семей, имеющих иждивенческую позицию и живущих на пособия. Зачастую заявители просто желают получать помощь и не хотят выходить на самообеспечение. Намеренно не ищут более высокооплачиваемую работу, чтобы не утратить право на социальную поддержку. При этом более благополучные семьи с детьми, имеющие среднедушевой доход незначительно выше прожиточного минимума, не могут получить меры социальной поддержки, так как не подходят под критерии нуждаемости. Также специалисты учреждений социальной защиты указывали еще на одну категорию населения, заинтересованную и нуждающуюся в получении социального контракта, но не имеющую права на такую поддержку, — это пенсионеры, чья пенсия чуть выше прожиточного минимума. Получается, что мотивированной на самозанятость группе пенсионеров с пенсией, незначительно превышающей прожиточный минимум, специалисты вынуждены отказывать в поддержке, и это вызывает у них недоумение и сожаление. Если бы для такой категории пенсионеров черта нуждаемости была установлена на уровне полуторной величины прожиточного минимума пенсионера или хотя бы на уровне прожиточного минимума для трудоспособного населения, то такие пенсионеры имели бы право на получение социального контракта. — При обращении за получением помощи, сборе документов у граждан возникают какие-либо проблемы? — В целом деятельность органов социальной защиты при обращении заявителей за получением помощи и оформлении заявления на соцконтракт оценивается его получателями положительно. Проверка предоставленных документов и принятие решения органами социальной защиты, по мнению получателей, занимают разумное количество времени. Зачастую сроки, в которые принималось решение, даже превосходили ожидания граждан. Не секрет, что те, кто уже имел опыт обращения в органы власти, ожидают бюрократической волокиты. Заявители, обратившиеся за соцконтрактом на открытие или развитие собственного дела, очень позитивно оценили консультационную поддержку, которую оказывают центры «Мой бизнес», Фонд поддержки предпринимательства. Но не обходится и без проблем. Одна из них — необходимость регистрации в качестве ищущего работу в службе занятости и документальное подтверждение статуса в случае обращения за соцконтрактом на трудоустройство. Вторая — необходимость получения сведений о доходах от органов и организаций, с которыми у органов социальной защиты нет межведомственного обмена сведениями, например вузы и Росгвардия. Но даже тогда, когда электронный межведомственный обмен с социальной защитой организован, некоторые получатели отмечали, что личное обращение в орган власти за подтверждением необходимых сведений оказывается более оперативным, нежели ожидание через систему межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ). Кроме того, в некоторых районах области первичное обращение за соцконтрактом в МФЦ во многом усложняло процесс подтверждения статуса заявителя и увеличивало сроки его заключения. Это связано прежде всего с тем, что компетенции специалистов МФЦ ограничиваются регламентными процедурами приема и проверки документов. Специалисты МФЦ, в отличие от специалистов органов социальной защиты, не погружены в особенности порядка предоставления соцконтракта. Аналогичные замечания граждане высказывали и в отношении специалистов, принимающих в «одном окне» учреждений социальной защиты населения. Предложения по совершенствованию программы социального контракта По результатам исследования НИФИ сформулировало следующие рекомендации: 1. Размер выплаты в рамках государственной социальной помощи в форме соцконтракта (ГСП СК) на открытие своего бизнеса целесообразно сделать дифференцированным в зависимости от уровня экономического развития территории и от направления (сферы) бизнеса. 2. ГСП СК на создание и развитие бизнеса может быть на более длительный период, так как не все бизнесы способны демонстрировать устойчивый результат в течение первого года. В этом случае и сумма выплат по соцконтракту может быть больше нынешней, но выплачиваться должна траншами, в зависимости от результатов и отчетности по прошедшим периодам. 3. Целесообразно обеспечить возможность предоставления ГСП СК по направлению «открытие собственного дела» гражданам, давно вышедшим из статуса предпринимателя. Рассмотреть возможность не учитывать трудовые доходы пенсионера за прошлые периоды, если он только что завершил трудовую деятельность и обратился за адресными социальными выплатами, назначаемыми на основе проверки доходов. 4. Несмотря на то что федеральные правила включают государственную социальную помощь в трудной жизненной ситуации в социальный контракт, целесообразно ее исключить из условий его назначения. У этих мер должны быть разные правила и разные размеры выплат. Социальную поддержку в трудной жизненной ситуации следует предоставлять без условий социального контракта и без встречных требований. — Размер выплат заключившие соцконтракт считают достаточным для того, чтобы изменить жизненную ситуацию? — Те, кто заключил соцконтракт на поиск работы, размер выплат оценивают как существенный и значимый. Для них выплаты по соцконтракту фактически замещают пособие по безработице, размер которого для тех, кто не имеет стажа работы, очень незначительный. Кроме того, выплаты, которые производятся уже после трудоустройства, в качестве подъемных помогают работнику в первые недели и месяцы на новой работе, пока у него еще нет собственных трудовых доходов и накоплений с них. При этом респонденты отмечали, что поскольку размер выплат не дифференцирован, то для получателей, у которых есть семьи, дети, такая помощь будет уже гораздо менее существенной. Заключившие соцконтракт на поиск работы считают, что в их ситуации регулярные выплаты (ежемесячно 15 324 рубля в течение четырех месяцев) оправданны и более предпочтительны, нежели единовременные. Это же относится к выплатам по соцконтракту в трудной жизненной ситуации. Регулярные выплаты дают уверенность, что текущие расходы на потребление будут обеспечены. Для получателей помощи на создание своего дела, наоборот, важно получить всю выплату одновременно. Однако в ряде случаев участники фокус-групп указали на то, что при создании малого бизнеса в течение срока действия соцконтракта возникает потребность в нескольких регулярных выплатах, например на приобретение расходных материалов. Такая возможность могла бы быть предусмотрена в бизнес-плане. Он мог бы включать в себя не только описание расходов и доходов, но и план выплат в рамках соцконтракта. Что касается размера выплат, получатели помощи на открытие и развитие бизнеса (350 тысяч рублей на открытие дела впервые и 100 тысяч на развитие существующего) также оценивают его как существенный, значимый. Они понимают, что социальный контракт — это стартовый капитал и он может не покрывать необходимого объема инвестиций, но эта выплата дает толчок, без которого многие не решились бы начать свое дело. Вместе с тем в ряде случаев респонденты отмечали, что в условиях 2022 года максимальный размер выплаты, который был спланирован еще в 2021 году, оказался недостаточным из-за резкого ускорения инфляции, роста цен на сырье и оборудование. В связи с этим респонденты считают, что следует вернуть возможность корректировать программы (планы) выполнения социальных контрактов. Другими словами, иметь возможность внесения изменений по составу или стоимости приобретаемого ими на средства соцконтракта оборудования, имущества. Такая необходимость возникает, как было сказано выше, из-за отклонения фактической стоимости оборудования от плановой. #457467_300# — Существуют ли какие-то нюансы при заключении социального контракта на осуществление индивидуальной предпринимательской деятельности, развитие личного подсобного хозяйства? — Да, некоторые нюансы есть. Так, с 2022 года процедура назначения государственной социальной помощи на основании социального контракта у нас существенно изменилась. Теперь для того, чтобы получить помощь по направлению «осуществление индивидуальной предпринимательской деятельности», необходимо пройти обязательное обучение. Его проводят центры поддержки малого и среднего бизнеса в рамках национального проекта «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы». Обучение может быть как очным, так и онлайн, а длительность курсов определяет центр поддержки малого и среднего бизнеса. Как правило, это 1–2 дня. В рамках обучения слушателям рассказывают об основах предпринимательства, как встать на учет в качестве индивидуального предпринимателя или самозанятого, учат пользоваться приложением «Мой налог», проводят консультации по составлению бизнес-плана. Привлечение специалистов центров развития предпринимательства к разработке и оценке бизнес-планов для заявителей на получение социального контракта — важный шаг к повышению эффективности программы социального контракта, поскольку специалисты учреждений соцзащиты населения не имеют необходимых навыков. Что касается социального контракта по направлению «Развитие личного подсобного хозяйства», то обязательным условием получения такой помощи является наличие участка, зарегистрированного под личное подсобное хозяйство. В то же время, например, в Гатчинском районе соцконтракт заключается с гражданами, имеющими землю, зарегистрированную под индивидуальное жилищное строительство, но с условием — для выращивания овощных и плодово-ягодных культур. — Какие проблемы сопровождают социальные контракты по такому направлению, как «иные мероприятия по преодолению трудной жизненной ситуации»? — Данное направление, по словам специалистов, является самым проблемным. Средства, которые нуждающийся получает в рамках соцконтракта, он может потратить на текущие потребности. То есть приобрести товары первой необходимости, одежду, обувь, лекарственные препараты, товары для ведения личного подсобного хозяйства и т. д. Мы уже давно говорим о том, что такой вид социальной поддержки не должен оказываться в рамках соцконтракта. Он не несет за собой никаких встречных обязательств получателя, кроме отчетов, подкрепленных чеками о совершенной покупке (кстати, данная практика имеет недостатки, так как заявители могут приносить не свои чеки). Данная поддержка не стимулирует получателя к выходу на самообеспечение, что является смыслом и целью соцконтракта как инструмента социальной поддержки. Не способствует реализации трудового потенциала получателей помощи, не способствует выходу из трудной жизненной ситуации за счет увеличения трудового дохода. Помощь в трудной жизненной ситуации должна быть отдельным видом социальной поддержки граждан. Об этом говорят и специалисты на местах. — Какие еще сложности выявлены в ходе исследования? — Система межведомственного обмена данными позволяет специалистам учреждений социальной защиты населения получать информацию не только о факте занятости заявителей и членов их семей, но и о размере их официальной заработной платы. Это позволяет более корректно оценивать доходы семьи. В то же время работники соцзащиты отмечали, что индивидуальные предприниматели и самозанятые могут скрывать часть своих доходов от налогообложения, в том числе для того, чтобы иметь право на получение социальной поддержки. #457206_300# Следующая сложность — нехватка кадров для осуществления детального контроля за выполнением всеми получателями соцконтрактов мероприятий программы социальной адаптации и для комплексного сопровождения семей, оказания им всесторонней поддержки по выходу из трудной жизненной ситуации. Кроме того, далеко не всегда реализуемые в рамках программы социальной адаптации мероприятия действительно способствуют выходу семьи из трудной жизненной ситуации. Возникают сложности и с достижением установленных целевых показателей по предоставлению социального контракта. Специалистам необходима возможность корректировать в течение года запланированное число получателей поддержки путем перераспределения на наиболее востребованные в текущей ситуации и на данной территории направления. Также при планировании показателей важно учитывать предыдущий опыт: насколько были выполнены показатели прошлого года. — Какова в целом ваша оценка программы социального контракта? — Программа социального контракта в текущем ее дизайне создает стимулы у малоимущих получателей к формированию самостоятельных источников трудовых доходов. Прежде всего по направлениям «поиск работы» и «создание или развитие собственного дела». И механизм стимулирования, заложенный в программе, ее участники правильно считывают и принимают. В частности, заключившие соцконтракт на поддержку своего бизнеса полагают, что данные выплаты от государства — это удочка, а не рыба, то есть возможность для выхода на самообеспечение. Кроме того, обязательство по регистрации в качестве самозанятого или ИП — это еще и возможность для государства вывести из серой зоны работающих неофициально. В отношении критериев и правил проверки нуждаемости для назначения социальной поддержки через соцконтракты участники исследования отметили, что при оценке учитываются только доходы семьи заявителя, при этом ее расходы, связанные, например, с арендой жилья или выплатами по ипотеке, во внимание не принимаются совсем. Кроме этого, участники программы, являющиеся одновременно получателями адресных мер социальной поддержки семьям с детьми, указывали, что соцконтракт заключается без учета имущества заявителей, в отличие от адресных мер поддержки семьям с детьми, что вызывает очевидные вопросы о справедливости разных подходов. Также, по мнению опрошенных специалистов учреждений социальной защиты, важно нормативно закрепить минимальный размер увеличения среднедушевого дохода семьи после завершения социального контракта. То есть нигде не оговорено, на сколько именно получатель помощи должен увеличить свой доход. При оценке эффективности предоставления государственной социальной помощи на основании социального контракта важно учитывать, что предпринимательская деятельность, которую начал или развивает получатель помощи, может иметь ярко выраженный сезонный характер. То есть в целом программа работает, но некоторые моменты надо «докрутить». По этому поводу мы сформировали ряд предложений (смотри врез «Предложения по совершенствованию программы социального контракта»). Подготовила О. В. Изутова [1] Подпункт «б» пункта 1 Перечня поручений по итогам совещания о мерах социально-экономической поддержки субъектов РФ, утвержденных Президентом РФ 14 апреля 2022 года № Пр-662.