По итогам укрупнений
Главный аргумент
События в Нарьян-Маре, где общественные активисты, оппозиция и простые жители сумели переломить желание властей объединить этот регион с Архангельской областью, – повод поговорить об итогах операций по укрупнению регионов, которые имели место в России в первые два срока правления В.В. Путина.
Как известно, в течение 2003–2007 гг. федеральная власть предложила и провела в жизнь 6 проектов укрупнения российских регионов (не считая инициативы с созданием федеральных округов, которые не являются субъектами Федерации, хотя полномочия их глав кое в чем даже выше полномочий губернаторов, например, полпредам подчиняются войска Росгвардии, а у губернаторов «силовых инструментов» нет). Несколько национальных округов (начиная с Коми-Пермяцкого и кончая Агинским Бурятским) были присоединены к близлежащим областям, образовав субъекты Федерации под названием «край». Когда через 13 лет власть решилась на новое объединение, о прежних операциях такого рода, конечно, вспоминали. Но как-то неохотно…
Это-то и вызывает законные подозрения. Расхваливая перспективы укрупнения субъектов Федерации, и чиновники, и политологи, обслуживающие власть, наверное, должны были сослаться на опыт тех регионов, которые уже прошли через это. Как известно, критерий истины – практика. Если действительно объединение автономных округов с обычными областями несет столько благ – и финансирование улучшается, и госуслуги становятся доступнее, и бюджет экономит на сокращении чиновничества, в чем в течение долгого времени очень настойчиво убеждали жителей Ненецкого округа, то, наверное, можно было просто указать на Пермский или Забайкальский край: мол, посмотрите – коми-пермяки и буряты вошли в состав укрупненного региона и теперь живут припеваючи. Но никто из апологетов объединения ничего такого не говорит. Более того, после того, как произошло объединение в упомянутых субъектах, они вообще исчезли из повестки федеральных СМИ. В 2007 году, когда готовился референдум в Агинском Бурятском автономном округе, он не сходил со страниц центральных газет. О нем говорили по телевидению, по радио, писали в интернете. Как только жители округа проголосовали «за», про них (как и про других таких же «жертв укрупнения») сразу же позабыли.
Меня же очень заинтересовал этот вопрос: как сейчас живут жители тех регионов, которые были ликвидированы в ходе кампаний по укрупнению? Исполнила ли власть свои обещания? Довольны ли они своим житьем-бытьем или жалеют, что прислушались к московским и местным чиновникам и отдали свои голоса за ликвидацию округа?
Есть ли жизнь после объединения?
Как я уже говорил, в федеральных СМИ информации об этом почти что нет. Зато иногда об этом пишут СМИ региональные, особенно когда наступают «круглые даты». Вот в 2017 году исполнилось ровно 10 лет со дня объединения Агинского Бурятского национального округа и Читинской области в Забайкальский край. В забайкальских СМИ появилось несколько публикаций, посвященных этому маленькому юбилею. Среди них я бы выделил статью «10 лет, которые потрясли Агинский округ» в интернет-издании «Агинское-24». Там описываются сначала события 10-летней давности. Причем выясняется, что при проведении референдума было множество нарушений (местная пресса была поставлена под контроль, единственное СМИ, которое выступало против объединения, – местная служба информации «Русского Радио» – было закрыто, на активистов бурятских организаций осуществлялось «силовое давление», в день голосования нагнали бюджетников). А потом автор статьи сообщает о результатах объединения. В округ не только не пришли инвесторы, ушли и те бизнесмены, которые были. Раньше им было выгодно с точки зрения налогообложения регистрироваться в нацокруге, теперь выгоды никакой. Никаких обещанных домов ветеранов, спортивных центров, школ нет. Успехов в борьбе с бедностью также не наблюдается. Межэтнические отношения обострились (буряты считают, что российская власть отказалась их поддерживать). А самое главное – из округа уезжают люди, в основном работоспособная молодежь. Цифры впечатляют:
За 10 лет из Агинского округа мигрировало:
– в Республику Бурятию – 17,1% от населения 2007 года
– в Иркутскую область – 10,2%
– в Краснодарский край – 6,9%
– в Новосибирскую область – 5,6%
– в Хабаровский край – 4,5%
– в Санкт-Петербург – 4,3%
– в Москву – 3,2%.
Всего округ потерял в результате миграции более половины трудоспособного населения. Часть жителей округа работает сегодня в Южной Корее и Приморье.
То, что говорят местные жители, подтверждает и сенатор от Бурятии Вячеслав Мархаев – тот самый сенатор-коммунист, который был единственным в Совфеде, кто выступил против «пенсионной реформы». Еще в 2013 году он заявил: «Нас обманули! …Что касается Аги, округ, по сравнению с Читинской областью, сегодня отброшен в социально-экономическом развитии на десятилетия назад». Кто-нибудь в Москве прислушался к его крику души? Его заявление напечатало только бурятское интернет-издание «Имфопол»!
Однако, может, бурятам просто не повезло, а в других регионах все гораздо лучше? В 2019 году, в день 14-летнего юбилея присоединения Коми-Пермяцкого автономного округа к Пермской области, приложение к газете «Аргументы и факты» по Пермскому краю поместило интервью с депутатом Законодательного собрания Пермского края Михаилом Осокиным. Корреспондент его спрашивает: «Михаил Владимирович, удалось ли воплотить в жизнь то, что обещали людям несколько лет назад?» Депутат отвечает: «Инициаторы объединения заявляли, что образование нового субъекта позволит преодолеть экономическую отсталость Коми-округа. По роду своей деятельности я много езжу по территории, часто беседую с людьми. И практически все отмечают, что положительных сдвигов в округе очень мало, ситуация не становится лучше. Не стоит даже сравнивать сегодняшнюю ситуацию с тем, что обещали в 2005 г. …Похоже, что многое так и останется только на бумаге».
Потом он подробнее раскрывает свою мысль: «В принятой в настоящее время Программе (Программе социально-экономического развития Пермского края. – Р.В.) нет ни слова о Коми-округе. После объединения округа с Пермской областью жизненный процесс у нас, кажется, пошел в обратную сторону. Большую часть планов так и не выполнили. Закрываются предприятия, предоставляющие рабочие места для населения и приносящие доход в бюджет, социально значимые объекты – дома культуры, школы, больницы. Жителям округа стало негде работать. Как следствие, снизились доходы людей. Уровень жизни в округе, по сравнению с другими районами Пермского края, стал на порядок ниже».
Ситуация, как сами видите, не радужная…
А как там проживают на самой восточной окраине нашей Родины коряки, которых, вопреки их протестам, вынудили объединиться с Камчаткой?
Есть такой советский и российский государственный деятель Владимир Ильич Зиновкин. Он отдал Корякии 30 лет своей жизни, был в команде последнего губернатора Корякии (главы Корякского АО) В.А. Логинова. После ликвидации округа ушел на пенсию и написал книгу мемуаров «Корякия – сердце мое!», отрывки из которой опубликовал камчатский интернет-ресурс «Экспресс-Камчатка». Книгу эту без боли в сердце читать невозможно. Автор показывает дикие нравы наших «либералов», дорвавшихся до власти в 1991 году.
В частности, он раскрывает, какие методы применяли московские эмиссары при объединении субъектов – откровенное вранье, интриги и подкуп. Работникам администрации округа подняли зарплату так, что она сравнялась с губернаторской (Логинов был против ликвидации и им пришлось «работать» с вице-губернаторами)! Депутатов заксобрания, которые должны были голосовать по вопросу объединения, тоже не обидели… А вот против губернатора Логинова, не в первый раз сопротивлявшегося воле Кремля, было заведено уголовное дело (оно велось еще с 2004-го, но несогласие губернатора с курсом Москвы усугубило его перспективы). Доказать – ничего не доказали (Логинова обвиняли в срыве поставок топлива в отдаленные поселки, но оказалось, что он исправно посылал требования в Москву, но Минфин как бы «случайно» затягивал выдачу средств).
Но мятежный губернатор все равно был снят с должности с формулировкой «в связи с утратой доверия». Врио был назначен один известный в узких кругах господин, который успешно ликвидировал округ и отбыл в Москву – работать в организации, которая расположена на Старой площади…
А что же жители бывшего округа? Зиновкин с горечью заключает: «Корякский автономный округ перестал существовать. Пришла полная разруха всего и вся, что было все-таки уже создано, исчезла собственная авиация и медицина, обезлюдели поселки…»
Что тут еще добавить? Понятно, почему прорабы объединения Ненецкого округа с Архангельской областью помалкивают про результаты укрупнения других регионов…
Убийственный доклад
Кстати, «провалы в памяти» у наших провластных пропагандистов касаются не только информации о происходящем в «укрупненных регионах». Мало кто сейчас вспоминает, почему в 2009 году тогдашний президент Медведев приостановил эксперимент по объединению регионов и целых 13 лет никто, кроме маргинальных политиков, о нем не говорил. А все очень просто. В 2008 году Медведев обратился в ИНСОР – Институт современного развития – самый крупный экспертный аналитический центр России, который возглавляет Игорь Юргенс, а председателем попечительского совета является не кто иной, как сам Д.А. Медведев. По его просьбе специалисты ИНСОР должны были подготовить доклад с анализом кампании по объединению регионов и ее последствий. Над докладом работали ведущие столичные политологи и социологи: Артоболевский, Вендина, Гонтмахер, Зубаревич, Кынев. Плод их труда назывался «Объединение регионов Российской Федерации: за и против» и занимал более 170 страниц убористым шрифтом. Поскольку ученые не были ограничены грифом «Секретно», то они отдали текст и в СМИ, и основные идеи доклада были обнародованы всеми крупными русскоязычными СМИ – от «Газеты.ру» до «Русской службы Би-би-си», и в интернете.
Сказать, что доклад вызвал эффект разорвавшейся бомбы – значит ничего не сказать. Затея с укрупнением была там разобрана до молекул, тщательно проанализирована, и ей был вынесен такой разгромный, убийственный вердикт, что те, кто его заказал, вероятно, были и сами недовольны. Особенно тем, что ученые оказались сторонниками свободы информации. Но уже ничего не оставалось, кроме как сделать хорошую мину при плохой игре.
Что же было написано в докладе?
Там отстаивалось несколько тезисов.
Первое – реформа административного деления территорий (АДТ) России была не продумана, и концепция, заложенная в ней, очень уязвима для критики.
Второе – она вызвала неприятие у всех кроме элит и была проведена непрофессионально.
Третье – она не выполнила своих задач, дала нулевой экономический эффект, не улучшила управляемость территорий и породила проблемы в межнациональных отношениях.
Раскрывая первый тезис, авторы доклада указывают, что наши власть имущие правят страной так, будто они управляют коммерческой компанией (что неудивительно, перед нами ведь «рыночники», учившиеся по «Экономиксу»!). Главная задача реформы 2003–2008 гг. была озвучена властью четко: решить проблемы дотационных, «слаборазвитых» регионов (как правило, это были малочисленные отдаленные национальные округа) за счет растворения их в более сильных, более экономически развитых областях. Так, Коми-Пермяцкий АО был экономически слабее поглотившего его края, равно как Эвенкийский и Таймырский НАО (хотя были и исключения, Корякский округ был лишь ненамного беднее Камчатской области). Перед нами логика поглощения сильным игроком на рынке игрока слабого, или стратегия управления «территорией страны как корпорацией… – сильная компания поглощает слабую и делает ее успешной или банкротит».
Но аналитики справедливо заметили, что это неверный подход: одна компания может обанкротить другую, но власть не может обанкротить территорию с живущим на ней и подконтрольным ей населением. Задача органов власти – обслуживание населения, а не рыночная успешность сама по себе. Кроме того, поддержка сильных, которые и без того могут выкарабкаться из кризиса, и фактическое лишение поддержки слабых означает деградацию целых регионов. «Экономически слабые субъекты становятся экономически слабыми муниципальными образованиями, но при этом теряют значительную часть внимания федеральных властей… Вечная дилемма: кого поддерживать – слабых или жизнеспособных, в условиях дефицита ресурсов решается в пользу последних», – пишут ученые.
Раскрывая второй тезис, эксперты обратили внимание на то, что центральная власть, зачарованная идеей взвалить финансирование слабых регионов на сильные, не посчитала нужным даже посоветоваться с обществом.
СМИ была дана команда восхвалять мудрость руководства, задумавшего укрупнение регионов, и слушая инициированные ими же самими дифирамбы, московские чиновники и сами поверили в то, что народ – за. Вместе с тем опросы социологов уже в самом начале реформы показывали обратное: «В ходе массового опроса 2002 года, когда тестировалось отношение населения к укрупнению регионов, треть опрошенных (31%) поддержала эту идею, чуть больше трети (36%) не верило в продуктивность проекта, а 17% полагало, что это еще более усугубит социально-экономическую ситуацию». То есть в реальности реформу поддерживала лишь треть населения, а против и категорически против были более половины (53%) россиян. Кремлевские «реформаторы» отмахнулись и от предупреждений социологов, и от сомнений экспертов-политологов. Уже тогда в кабинетах власти воцарились залихватские настроения: мол, телевизор мы захватили, а он сделает свое дело! Или, как вежливо и культурно констатировали ученые: «Все эти проекты укрупнения регионов не прошли общественной, да и научной/профессиональной экспертизы…»
К чему привела эта бездумная удаль? К тому, к чему она и должна была привести – реформу пришлось проводить, «ломая через колено» настрой целых многотысячных и миллионных регионов, сочетая административный нажим, а кое-где даже давление со стороны силовиков на активистов-общественников, с щедрым подкупом как отдельных чиновников (что подтверждает в своих мемуарах Зиновкин), так и целых городов и округов. В итоге желание сэкономить средства на укрупнении влетело федеральному центру в копеечку.
Эксперты пишут: «Компромисс между интересами федерального, регионального и муниципального уровней состоит в увеличении расходов Центра на сохранение привилегий одних и компенсацию потерь других, это выливается в значительное увеличение (а не сокращение) отчислений «на содержание» регионов. Так, обещанная помощь Пермской области превысила в 5 раз объем федеральных перечислений в бюджет автономного округа, Красноярскому краю – в 3,5 раз, Камчатке – в 1,5 раза».
Переведу написанное на простой русский язык: жители Пермской области и Коми-Пермяцкого края не горели желанием объединяться: пермяки не хотели тратить бюджетные деньги на депрессивный округ, коми-пермяки не хотели терять свою автономию. Москва «закрыла вопрос», предложив увеличить финансирование, – и увеличила его. В итоге, если бы господа со Старой площади уняли свой реформаторский зуд и сохранили Коми-Пермяцкий АО, то федеральный бюджет тратил бы в 5 раз меньше денег на его содержание, чем он стал тратить на содержание той же, но лишенной статуса территории. Самое интересное, что и деньги канули как в песок и до бывшего округа почти не дошли: мы уже приводили слова пермского депутата, что в бывшем округе – нищета и безработица! А ведь средств было выделено в 5 раз больше!
Тут мы подошли к третьему тезису. Эксперты из ИНСОР еще в 2009 году заметили тенденции, о которых теперь буквально кричат региональные СМИ. Лучше жить на укрупненных территориях не стало! По словам ученых: «Сравнение динамики валового регионального продукта (ВРП) за 2000–2006 гг. показывает, что развитие большинства автономных округов, за исключением нефтегазодобывающих, крайне проблемно, а в Таймырском и Корякском АО экономика «сжималась».
Очень интересно получилось и с обещанием, что укрупнение регионов уменьшит размер чиновничьего аппарата. На практике этого почти не произошло: просто чиновники из бывших национальных округов переехали в столицу нового субъекта – края, где в связи с укрупнением понадобились новые вакансии на госслужбе. При этом «исход» чиновничества (а также членов их семей и связанных с ними бизнесов) с территорий бывших округов привел к еще большей деградации этих территорий.
Эксперты отмечают это на примере Корякского округа: «При объединении были упразднены окружные суд, прокуратура, милиция, сокращены другие федеральные структуры, а их персонал начал уезжать. Вместе со специалистами Корякию покинули их семьи, а возможно, и друзья, составляющие один круг общения и не видящие для себя в округе перспектив. Однако местные чиновники – это не только «казнокрады», но и образованный класс, влияющий на настроения в местном сообществе, а также платежеспособная часть населения, предъявляющая спрос на услуги разного рода. Для региона, население которого после распада СССР сократилось более чем на 40%, такие потери становятся критичными, а архаизация социальной жизни – необратимой».
Как я уже говорил, важную роль в докладе играют предупреждения о росте межнациональной напряженности в связи с реформами АДТ (особенно болезненно отреагировали на это буряты).
Итак, в 2009 году эксперты ИНСОР заключали: «Кампания слияний субъектов РФ практически выдохлась: поставленные задачи не выполнены, престиж Центра в регионах (особенно в затронутых реформой АО) сильно пострадал…»
Неудивительно, что после такого заключения, да еще растиражированного СМИ на весь мир, Медведев фактически свернул кампанию.
На старые грабли
Ни одна из тех причин, которые привели к фактическому, хоть и тщательно скрываемому провалу кампании укрупнений, за 13 лет не исчезла. Более того, ситуация только усугубилась.
Концепция реформы не поменялась. Чиновники как раньше не прислушивались к экспертному сообществу и обществу в целом, так и сейчас не прислушиваются. Только непрофессионализм чиновников увеличился во много раз. Если в 2003 году во власти еще были люди, которые имели советский опыт управления, то теперь им на смену пришли молодые да ранние «технократы» и «неолибералы», которым раньше не то что округом и губернией – захудалым колхозом руководить бы не доверили. И что самое страшное для Кремля – других чиновников у них нет. То есть они, конечно, гипотетически есть – в России, в гуще народной всегда было много талантливых людей. Но не талант, а родственные и дружеские узы и собачья верность сейчас стали главным критерием при отборе руководящих кадров. В таких условиях неизбежен отрицательный отбор, то есть высшими становятся худшие.
При этом раньше инициаторы укрупнений могли заливать недовольство народа потоками денег. Высокие цены на нефть позволяли бросить миллионы и даже миллиарды на умиротворение масс. Теперь такого рычага у властей нет, а одним силовым нажимом многого не добьешься. Что же касается доверия к власти у народа, то оно, как говорится, достигло исторического минимума.
Поэтому неудача с объединением Ненецкого округа с Архангельской областью была легко предсказуема и закономерна. И умные люди могли всё это просчитать и даже не ступать на эту опасную почву. Но, как мы уже сказали, в «элите» работает отрицательный отбор. Умные они ведь бывают принципиальными и самостоятельными. Гораздо удобнее глупые и жадные, но услужливые.
Именно это, а вовсе не протесты оппозиции (хотя и без них не обойдется, и они будут лишь шириться), в конце концов сгубит режим тех, кто в 1991 году захватил власть и собственность в Советской России и решил пожировать на народном добре… С такими руководителями и исполнителями и врагов не надо.
Рустем Вахитов