Расходы бюджета: новый поворот

Рейтинговое агентство «Эксперт РА» представило обзор "Бюджетная политика: новый поворот«[1]. По мнению авторов обзора, перераспределение расходов федерального бюджета приведет и к «перераспределению» темпов экономического роста в стране. В 2020 году на фоне борьбы с пандемией COVID-19 и сопутствующим экономическим кризисом все страны мира увеличили государственные расходы. Развитые страны на борьбу с пандемией потратили около 17% от ВВП, в странах со средним доходом эта цифра составила 4% от ВВП, а в наименее развитых странах — 1,6% от ВВП. На рисунке 1 объемы дополнительных расходов представлены без учета государственных гарантий, льготных кредитов, но с учетом налоговых льгот. Россия. Текущий Федеральный закон № 385‑ФЗ «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» по сравнению с предшественником, Законом № З80‑ФЗ «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов», предполагает номинальное увеличение расходной части бюджета на 2021 и 2023 годы, но некоторое сокращение в 2022 году по сравнению с более ранними планами (в Законе № 380‑ФЗ с учетом изменений — 22,44 триллиона рублей, в Законе № 385‑ФЗ — 21,88 триллиона рублей) (рисунок 2). Ощутимый рост намечен в номинальном объеме трат на социальную политику — на 2023 год запланировано на четверть больше социальных расходов, чем исполнено в 2019 году. Однако в относительном выражении с учетом плановых значений ВВП расходы федерального бюджета на социальную политику снижаются с 4,84% ВВП в 2021 году до 4,57% ВВП в 2023 году (рисунок 3). Расходы на здравоохранение в 2020 году по очевидным причинам выросли почти вдвое, в 2021–2023 годах планируется снижение относительно объемов 2020 года, но увеличение объемов относительно запланированных в Законе № 380‑ФЗ. В относительном выражении к 2023 году доля расходов на здравоохранение снизится с 0,98% ВВП в 2021 году до 0,83% ВВП в 2023 году. Также запланировано ускорение расходов на национальную экономику: часть запланированных на 2022 год в Законе № 385‑ФЗ перенесена на 2021 год. Сокращение расходов по сравнению с предыдущими планами предусмотрено для охраны окружающей среды, жилищно-коммунального хозяйства, образования. Дефицит и консолидация Дефицит бюджета в 2020 году оказался на рекордном для России уровне — 3,8% от ВВП. На 2021–2023 годы запланирована мягкая бюджетная консолидация — постепенное снижение дефицита бюджета. В основном покрытие дефицита предполагается за счет выпуска государственных облигаций. По мнению экспертов, макроэкономические условия для бюджетной консолидации на сегодняшний день перспективны: цена на нефть закрепилась на относительно высоком уровне — устойчиво выше 60 долларов, дестабилизации в этом отношении не ожидается на фоне зеленого курса Байдена и продолжения действия ОПЕК+; курс рубля остается слабым, значительное укрепление представляется маловероятным на фоне санкционных рисков; хорошее исполнение доходной части бюджета в течение 2021 года свидетельствует о постепенном восстановлении экономики и осуществлении «отложенных» расходов и инвестиций. Рисками для консолидации бюджета в 2021 году являются возможное ухудшение экономической ситуации вследствие новой волны коронавируса на фоне крайне медленной вакцинации, санкционные риски, а также возможное политическое решение об осуществлении дополнительных социальных расходов в предвыборный год. Послание президента В послании Федеральному собранию в 2021 году президент объявил о новых мерах по поддержке семей с детьми, включая выплаты для семей с детьми школьного возраста, неполных семей с детьми, нуждающихся беременных женщин. Кроме того, глава государства поручил Федеральному собранию подготовить целостную систему мер поддержки для семей с детьми. По оценке министра финансов А. Г. Силуанова, объем дополнительных расходов на реализацию озвученных мер составит 400 миллиардов рублей за два года. Можно прогнозировать, что в рамках системы мер по поддержке семей с детьми дополнительные социальные расходы станут постоянными. По оптимистичной оценке экспертов, ежегодные дополнительные 200 миллиардов рублей социальных расходов принесут дополнительно не более 0,025 процентного пункта экономического роста в 2021 и в 2022 годах. Следует отметить, что повышение социальных расходов направлено в первую очередь не на ускорение темпов экономического роста, а на сокращение социального неравенства, которое, в частности, вызвано стагнацией реальных доходов российских домохозяйств на фоне общей стагнации экономики. В рамках послания президента также был поднят вопрос о финансовой устойчивости регионов. Для регионов, уровень задолженности которых превышает 25% от налоговых и неналоговых доходов бюджета, предусмотрены бюджетные кредиты со сроком погашения до 2029 года — с тем чтобы снизить уровень задолженности до 25% от доходов. Под этот критерий на 1 апреля 2021 года попадало больше половины российских регионов (53 из 85 субъектов РФ), при этом лишь несколько из них перешли в эту категорию после начала пандемии (таблица). В наибольшей степени долговая нагрузка увеличилась у регионов с уже высоким уровнем долговой нагрузки. Таблица. Динамика уровня долга к доходам регионов, у которых долговая нагрузка превысила 25% за период с 1 марта 2020 г. по 1 апреля 2021 г. Долг 01.03.2020, млрд руб. Долг 01.04.2021, млрд руб. Долг/доходы 01.03.2020, % Долг/доходы 01.04.2021, % Камчатский край 3,91 7,25 15 29 Липецкая область 12,02 14,02 25 28 Брянская область 6,95 8,15 23 27 Чувашская Республика 7,05 8,38 23 27 Ростовская область 28,77 36,79 20 26 Тульская область 15,95 16,51 24 25 Вологодская область 15,72 15,70 23 25 С момента начала пандемии структура государственного и муниципального долга изменилась: несколько выросла доля государственных облигаций, в то время как доля кредитов — как банковских, так и бюджетных — немного снизилась. Несмотря на это, доля бюджетных кредитов по-прежнему остается высокой, на муниципальном уровне она достигает 50% займов. В послании президента предусмотрена возможность инфраструктурных бюджетных кредитов на создание инфраструктуры и инвестиции в общественный транспорт. Объем таких кредитов ограничен 500 миллиардами до конца 2023 года. Регионы смогут получить кредит не менее чем на 15 лет не более чем под 3% годовых. Вывод Авторы отчета оценили экономический эффект от общего изменения расходов в соответствии с 385‑ФЗ по сравнению с 380‑ФЗ, а также от дополнительных социальных расходов, заложенных в послании президента. По их мнению, перераспределение расходов, запланированных ранее на 2021 год и на 2022 год, приведет и к «перераспределению» темпов экономического роста. Дополнительные 0,37 процентного пункта экономического роста в текущем году будут получены за счет его снижения на 0,58 процентного пункта в 2022 году. Что касается предположительного увеличения социальных расходов на 200 миллиардов рублей ежегодно, то с учетом отрицательных мультипликаторов модель предсказывает отрицательный эффект от таких расходов. Но в текущей кризисной ситуации можно предположить, что отрицательного эффекта для экономического роста не наступит. Однако даже без учета отрицательных мультипликаторов оценка влияния дополнительных социальных расходов на темпы экономического роста достаточно скромная: по 0,025 процентного пункта в 2021 и 2022 годах. [1] Авторы обзора — А. В. Табах, управляющий директор по макроэкономическому анализу и прогнозированию «Эксперт РА», А. В. Подругина, старший преподаватель факультета мировой экономики и мировой политики НИУ «ВШЭ».