Севастополь: суета вокруг Генплана – один документ на четыре концепции
Одна из незыблемых аксиом либерализма – неотчуждаемость частной собственности – на самом деле всякий раз оказывается под вопросом в тех случаях, когда частный интерес вступает в жесткое противоречие с общественными приоритетами. Нигде в большей мере не проявляется эта контроверза принципов частного права и запросов общества, как в вопросах владения землей и землепользования. Любые решения городских властей о передаче в собственность важных — с точки зрения интересов сообщества — пространств легко могут быть оспорены. Но гигантская власть администрации, возможность для нее «сделать все бывшее небывшим», оказывается в свою очередь источником гигантских же злоупотреблений. По идее, нужен какой-то взаимоприемлемый договор между городским сообществом и частниками, причем такой договор должен иметь и свою региональную специфику. В рамках одного города у такого договора есть конкретное название – Генеральный план развития. В утвержденном законодательным органом власти Генплане должны содержаться общие принципы городского владения землей и гарантия прав отдельных частников, готовых встраиваться в общую систему, поддержанную городским большинством. Но это хорошо лишь в теории и гладко лишь на бумаге, на самом деле любой Генплан – всегда арена столкновения враждебных интересов с непредсказуемым исходом.
В этой статье мы посмотрим, как эта ситуация разрешалась в Севастополе, где тема Генплана легла в основу политического противоборства в городе в течение последних пяти лет.
План Севастополя
Внятное изложение этой темы затруднено рядом обстоятельств. Во-первых, в «игре» вокруг севастопольского Генплана принимало и принимает участие много заинтересованных сторон, и у каждой – свое видение ситуации. Однако за всё это время, с марта 2014 года, был опубликован только один документ под названием «Проект генерального плана города Севастополя», и произошло это весной 2017 года. Во-вторых, неясно, какие изменения вносила исполнительная власть в документ после его обнародования в апреле 2017 года: публикации доработанного варианта Генплана непрерывно ждали в городе, но так и не дождались, вплоть до самой отставки Дмитрия Овсянникова в июле 2019 года. В-третьих, из заявлений нынешнего врио губернатора Михаила Развожаева также неясно, будет ли его правительство использовать уже имеющийся документ (содержание которого после доработки, повторюсь – неизвестно), или же работа по проектированию Генплана начинается заново.
И хотя документ на данный момент – всего лишь один, и он, очевидно, уже устарел, для разрешения проблемной ситуации в городе важен не сам документ, а то, какие концепции городского развития лежат в его основании. Рассмотрению этих концепций и посвящена данная статья.
Есть ли у Генпланов в России смысл
6 лет назад, когда Севастополь неожиданно вернулся в состав России, сложно было представить, насколько мучительной окажется адаптация города к российским реалиям. И речь сейчас не о том, что чаще всего попадало в фокус внимания СМИ, не о конфликте большинства севастопольского Заксобрания и исполнительной власти: в политической составляющей Севастополь уже приведен к «общероссийскому знаменателю» – из местного ЗС исчезло так называемое «чаловское большинство». Речь — о приведении к «общероссийскому знаменателю» земельно-строительных отношений в городе.
Генплан часто рассматривается в городе и как инструмент защиты частных собственников от «земельного передела», и как панацея от хаотичной застройки, при этом вызывающей сомнения в своих правовых основаниях. Однако, в действительности, Генплан – это вовсе не «обрег» «частника», тем более мелкого, и его интересов от наползающего на них государства или крупного бизнеса. Не является Генплан в российских городах и спасителем от бесконечной стройки, в том числе – застройки общественно-значимых пространств. Генплан – это лишь инструмент согласования интересов, в первую очередь, интересов элит. В идеале – это «общественный договор» между властью, местными бизнес-элитами и населением. Договор о том, по каким принципам осуществляется жизнь в городе, каковы основные векторы его развития.
Севастополь несколько выделяется из других российских городов по количеству и разнообразию тех групп интересов, которые имеют в нем влияние, и базовый консенсус которых и должен был бы отразить в себе Генплан. Речь о силовых структурах, Министерстве обороны, местном строительном бизнесе, автохтонной технологически-промышленная элите, федеральных строительных корпорациях – и это лишь те группы интересов, которые заметны при самом поверхностном рассмотрении ситуации в городе. Можно предположить, что в числе заинтересованных игроков имеются и крупные частные собственники земель, не обязательно местного происхождения, и крупные российские инвесторы, стремящиеся «осваивать» вновь присоединенные к России территории. Кроме того, население представлено здесь в значительной своей части землевладельцами, получившими «участочек» в украинское время различными, не всегда законными, путями, и развивающими на нем свой мелкий частный бизнес.
Неутверждение российского Генплана в Севастополе – прямое свидетельство того, что власть, причем не только местная, но и федеральная, до сих пор не смогла согласовать интересы столь разных групп влияния между собой. Но следует помнить, что в остальной России Генпланы, как правило – вещь формальная и далеко не обязательная. Они не способны отразить итоги договоренностей по простой причине: все договоренности имеют непубличный характер, а при попытке достичь консенсуса посредством публичного документа система входит в штопор.
Леонид Бляхер
Специалисты, занимающиеся проблематикой городских пространств, признают, что как градостроительный документ Генплан просто лишен всякого смысла. Так, известный социолог, заведующий кафедрой философии и культурологии Тихоокеанского государственного университета, политолог и социолог из Хабаровска Леонид Бляхер говорил в интервью автору этих строк: «Есть два подхода. Первый, «устаревший», таков: Генплан – отражает мнение жителей и является способом создания пространства для удобной жизни территориального сообщества. Севастопольцы – редкий случай в России – себя таким сообществом осознают. Вторая точка зрения – современная: Генплан – это способ получения и распила денег из федерального бюджета ограниченным кругом лиц. Очевидно, эти подходы между собой не согласуются. В Хабаровске, скажем, было множество генпланов, ни один из них не срабатывал. Последний принимался до 2018 года с изменениями до 2020-го. Поэтому интерес к генпланам проявлял ограниченный круг лиц: чиновники мэрии, застройщики, риелторы, часть экологов на предмет поругаться. Интеллектуальную часть города болезнь под названием «участие в слушаниях» охватывала только, если под угрозой оказывался исторический центр Хабаровска или значимый культурный объект. Генплан, как инструмент согласования, не работал, что и оттолкнуло от него большую часть горожан».
Сергей Градировский
Сергей Градировский, несколько лет активно занимавшийся градостроительной проблематикой в Севастополе, руководитель аппарата Заксобрания в 2014 – 2016 годах, говорит, по сути, об этом же: «Генплан нужен, когда есть нормальная публичная политика, есть много центров силы, нет откровенного доминанта. В такой ситуации Генплан отражает консенсус, скажем, между губернатором, председателем Заксобрания, руководителем флота, авторитетными людьми, за которыми стоят голоса в Заксобрании или иные крупные ресурсы. Для них Генплан – доска, на которой нарисованы договоренности, и которая удерживает консенсус. Здесь это может развиваться, а здесь – это. И тогда сотни, тысячи игроков могут принимать решения в соответствии с этим планом. А когда политика а ля Лужков, тогда власти сами решают, где что строить и проводить. Сильная исполнительная власть хочет принимать решения без оглядки на Генплан».
Марат Хуснуллин
Действительно, в 2018 году в среде урбанистов началась дискуссия об отмене Генпланов и переходе на «мастер-план» — идея, озвученная тогда Маратом Хуснуллиным, ныне – вице-премьером, курирующим Крым и Севастополь. Отличие мастер-планов от генпланов состоит в том, что первые будут, скорее, задавать общие векторы развития городского пространства, чем регламентировать этажность зданий, тип застройки и землепользования для той или иной территории и т.п. Можно предположить, что такой переход просто легализует доминирующее положение строительства в современной городской экономике.
Вячеслав Горелов
Итак, по факту Генплан – это сугубо формальный документ, однако если в материковой России о нем можно тихо забыть, то это не так просто сделать в Севастополе, который перешел под юрисдикцию России сравнительно недавно и имеет на данный момент «украинский» Генплан 2005 года. Вячеслав Горелов, председатель комитета по градостроительству и земельным вопросам в местном Заксобрании обоих созывов, настаивает: «О ненужности Генплана могут рассуждать лишь там, где уже введены в действие иные документы территориального планирования – Правила землепользования и застройки, проекты планировки и проекты межевания территорий. Кроме того, если людям, владеющими земельными участками, сказать, что Генплана не будет, у них возникнет ощущение неопределенности. Ощущение того, что власть против них замышляет нечто недоброе».
Понятно, что формально-юридически севастопольский Генплан так или иначе будет утвержден, но непонятно – сможет ли он отразить интересы владельцев земель?
«Общероссийский земельно-строительный знаменатель» и «дикое украинское поле»
«Общероссийский знаменатель» применительно к городам федерального значения в общих чертах таков: ликвидация мелкой полулегальной частной собственности в пользу «цивилизованных» крупных игроков и упорядочивание («раздел») рыхлого городского пространства за счет бесконечной стройки под вывеской «благоустройства». Наиболее характерный пример – ликвидация в одночасье ларьков, которыми была покрыта вся Москва – акция собянинской администрации, на всеобщее удивление не вызвавшая протестов ни владельцев этих ларьков, ни жителей города, лишившихся мест продажи дешевой продукции. Сейчас та же самая риторика «комфортной среды обитания», созданию которой мешают частные ларьки, начинает звучать и в Санкт-Петербурге. И вряд ли можно счесть случайным назначение куратором Крыма и Севастополя новоиспеченного вице-премьера российского правительства Марата Хуснуллина – как уже отмечают политологи, «все прекрасно помнят, что ранее он был вице-мэром Москвы именно по вопросам строительства».
Алексей Макаркин
Однако опрошенные мной эксперты отнюдь не уверены, что московский опыт «передела собственности» под лозунгом «комфортной среды» полноценно применим в Севастополе. Эксперт РАНХиГС Сергей Журавлев в беседе с автором этих строк еще в ноябре 2019 года отметил – «московский сценарий в Севастополе вряд ли пройдет». Вице-президент Центра политических технологий Алексей Макаркин, в свою очередь, предполагает, что в Москве ликвидация мелкого частного бизнеса прошла спокойно не только потому, что жители столицы сомневались в его законности, но и потому, что и владельцами, и сотрудниками ларьков были в основном приезжие. Очевидно, в Севастополе мелкий частный бизнес держат люди в подавляющем большинстве местные, и фронтальное наступление на их права, пусть эти права и сомнительной законности, может вызвать массовое недовольство горожан российской властью.
Сергей Журавлев
С. Журавлев утверждает: «Украина – это же дикое поле. До 2005 года так было и в России. А затем российское государство стало цивилизоваться, превращаться в государство средне-европейское. И это цивилизовывание обернулось жутким нормированием, появились нормы, правила жесткие, в том числе по отношение к праву на недвижимость. И когда в Севастополе стали разбираться, то оказалось, что в украинском хаосе регистрация прав была делом весьма условным. Кадастровая стоимость, скажем. Сейчас возвращать право на землю становится очень больно. И эта адаптация – на целое поколение. Целое поколение до этого так или иначе привыкло жить в этом нерегулируемом диком поле, и вдруг приходит жесткая машина, и начинает устанавливать правила».
Ласпи
Местные общественники, по сути, подтверждают слова Сергея Журавлева. Так, Виктор Посметный, председатель комитета по законодательству Заксобрания 1-го созыва, говорит: «У каждого квадратного метра на территории города и за его границами имеется конкретный собственник. Всё распаевано. Скажем, некоторые чиновники, сотрудники надзорных и правоохранительных органов, прикормленные общественники и домочадцы перечисленных категорий хотели особенно лакомые кусочки, к примеру, в Ласпи, и все они скопом распаевали земли на Ласпи.
Виктор Посметный
А там можжевельники, которым по 300 – 500 лет. Или другой пример, так, одной уважаемой ветеранской организации при Сергее Куницыне, чтобы распространить своё влияние на общественные организации, он выделил им земли, и что цинично, принадлежащие Черноморскому флоту. С целью столкнуть ветеранов с флотом. Примечательно в этом и то, что никто из офицеров-пенсионеров от земель флота не отказался. Не состоялось случайно – так как собранная крупная сумма денег на оформление участков была украдена, по-видимому, своими же. Все «хапали». И до администрации «оранжевого» Куницына через севастопольский горсовет, который по украинскому законодательству решал земельные вопросы, прошли тысячи земельных участков. Каждый новый состав начинал с самого животрепещущего – земельного вопроса. С приходом в главы администрации Куницын, который не имел права распределять земли городской территории, но нашел выход за счет земель, окружающих Севастополь, начал раздавать земли, минуя горсовет, привлекая определенную, лояльную ему часть населения на свою сторону. Таким образом, в «земельной войне» поучаствовали очень многие».
С. Градировский приводит другой пример: «Многие зоны застроены хаотичными частными домовладениями. Контр-адмиральская горка, там же, где цыганская слобода – это же «Шанхай», там люди без канализации до сих пор живут. А это между самым центром и Херсонесом, жирный кусок, который не может оставаться в таком виде при нормальном развитии города. Но у людей там понастроено серое жилье, они живут за счет аренды в сезон, аренда дешевая, но им хватает. Людям позволили создать систему воспроизводства жизни. Им не выгодна легализация, и они против интересов города, и что делать? Либо вычеркнуть этот кусок из жизни города, либо власть применить. Барселона решала аналогичную ситуацию. Гопота жила вдоль моря. Разобрались. Смогли. Там теперь 7 км прекрасного пляжа».
Получается, что хаотичное и неструктурированное на данный момент городское пространство – в которое входят и рынки, и леса, и сады, и земли сельхозназначения – существенное препятствие для развития Севастополя, уже задыхающегося от роста численности и практически исчерпавшего свои земельные, жилищные, водные, транспортные, энергетические, канализационные, инфраструктурные ресурсы. Это означает, что любое «развитие» города упирается в масштабную проблему доминирования мелкого частно-собственнического интереса, который на языке Крыма и Севастополя носит не совсем справедливо название «украинство». Однако выход из этой проблемы осложнен наличием в городе нескольких элитных групп интересов, имеющих определенное влияние на ситуацию в Севастополе и отличающихся, иногда принципиально, своим пониманием приоритетов «развития».
Алексей Чалый: концепция «Силиконовой долины»
Алексей Чалый
«Генплан Чалого» — довольно популярное словосочетание, употребляемое в СМИ применительно к единственному на данный момент опубликованному градостроительному документу постукраинской эпохи, который носит название «Проект Генерального плана города Севастополя». Этот документ, появившийся в апреле 2017 года, разрабатывался по заказу правительства организацией «НИИ Генплана Москвы» с конца 2015 и по весну 2017 года – то есть примерно полгода при Сергее Меняйло и полгода при Дмитрии Овсянникове.
Сергей Меняйло
Можно предположить, что те идеи, с которыми активно выступал в 2014 – 2016 годах Алексей Михайлович и которые можно обобщенно назвать «Севастополь – аналог Силиконовой долины», нашли свое отражение в Генплане, опубликованном при Овсянникове. Отрицать влияние А. Чалого на общую концепцию Генплана бессмысленно (собственно, он сам признался в своей причастности этому документу в известном выступлении мая 2017 года), но можно ли назвать сам проект базового градостроительного документа «Генпланом Чалого»?
Екатерина Бубнова
Сегодня Екатерина Бубнова, главный редактор «чаловского рупора» сайта «Форпост» и депутат ЗС 2-го созыва, признается: «Для Алексея Михайловича Генплан – это программный документ, который закрепляет цели стратегии, определяет, в каком направлении город будет развиваться». Вероятно, если бы не позиция «народного мэра» Севастополя, связавшего тему Генплана с темой стратегии развития города, градообразующий документ в городе давно был бы уже принят без публичного обсуждения и по-быстрому – как это было сделано в городах Крыма, включая Ялту и Симферополь.
Алексей Кулагин
В Севастополе же в это время, в 2014 – 2015-м годах, разрабатывались концепции и стратегии, на базе которых в дальнейшем мог проектироваться и Генплан. Первая концепция появилась буквально накануне 18 марта 2014 года, и – как рассказывает один из ее авторов Александр Кулагин – была составлена за одни сутки. В 2014 году на ее основе Агентством стратегического развития Севастополя (АСРС), созданного Алексеем Чалым, при участии АСИ и за его деньги была разработана «Концепция социально-экономического развития Севастополя». Как отмечает С.Градировский, эта концепция тогда же была доложена помощнику президента Андрею Белоусову (ныне – первый заместитель председателя правительства), была им одобрена, а затем стала основой принятого в Заксобрании закона о «Стратегии социально-экономического развития города Севастополя до 2030 года».
Андрей Белоусов
Параллельно этому, рассказывает С. Градировский, при участии АСРС шла работа над концепциями пространственного развития Севастополя, при финансовой поддержке Алексея Михайловича в 2014 году эти концепции были заказаны трем крупным проектировочным организациям – НИИ Генплана Москвы, «Урбаника», Гипрогор (Москва): «НИИ Генплана Москвы, крутое конструкторское бюро, проектировало Золотую милю Москвы. А Питерская компания Урбаника вышла из питерского Гипрогора, в СССР в нем была спроектирована половина города». Параллельно предложили свое видение города Союз архитекторов Севастополя и Союз строителей Севастополя.
В апреле 2015 года все они представили в Заксобрании и правительстве созданные ими, независимо друг от друга, концепции. Летом 2015 года, словами В.Горелова, в правительстве разработали техзадание на Генплан, который был им – как председателем профильного комитета Заксобрания, т.е. комитета по градостроительству и земельным вопросам – согласован. После этого правительство города объявило конкурс на разработку Генплана, в конкурсе победило НИИ Генплана Москвы, в конце года с ним был заключен госконтракт «на подготовку документов территориального планирования и градостроительного зонирования города Севастополя». С.Градировский уточняет – в дальнейшем НИИ Генплана Москвы привлекло к работе над Генпланом «Урбанику» в качестве субподрядчика. Таким образом, проектировать Генплан по заказу правительства начали две организации, разработавшие ранее две концепции пространственного развития по заказу Алексея Чалого, ТЗ было составлено при участии его ближайшего соратника В.Горелова, а сам «народный мэр» летом 2015 года заявлял, что он «еще не видел техзадания на Генплан».
В июле 2016 года в Заксобрании состоялись публичные слушания, на которых НИИ Генплана Москвы представило разработанную им «концепцию проекта Генплана». В этих слушаниях активное участие принимал и «народный мэр» Севастополя, и С. Градировский, из чего может сложиться впечатление, что и работы по «концепции проекта Генплана» шли под их контролем. Это же впечатление складывается из СМИ, в которых – включая так называемые «чаловские», речь идет о том, что на этих слушаниях обсуждался уже сам «Генплан». Между тем, была представлена только общая концепция, общее видение будущего градостроительного развития Севастополя, в этом документе не было конкретики, составляющей суть Генплана как такового – транспортная схема, функциональные зоны по муниципальным округам, размещение объектов социальной инфраструктуры и т.п.
Всё дальнейшее происходило вне влияния «чаловцев». Депутаты из «чаловской команды» 1-го созыва сегодня подчеркивают – после обсуждения июля 2016 года они ничего не знали о том, что происходит с Генпланом, не имели какого-либо отношения к его проектированию и увидели готовый документ, когда его принесли на публичное обсуждение в Заксобрание в апреле 2017 года. Причем уже при первом поверхностном знакомстве с документом реакция депутатов была весьма настороженной.
Градировский также отмечает: «Техзадание по Генплану писалось так, что «Стратегия» учитывалась только частично». Что, в общем, логично: «Нет институциональной ситуации, когда ты разрабатываешь стратегию, а потом ты ее кому-то отдал, и она реализована. Тот шаг Алексея Михайловича, который многие критикуют, был правильным (речь идет об отказе Алексея Чалого от поста губернатора весной 2014 года – Л.У.): действующая исполнительная власть приспособлена под определенный тип коммуникации, и это бы его погубило. Однако если ты разработал стратегию, не будучи губернатором, а находясь где-то рядом, ее могут поуважать, но никто не будет это реализовывать».
Таким образом, в случае с «Генпланом Чалого» речь идет о некой потенции, которая могла материализоваться в соответствующий документ, чего, однако, не произошло. В чем, тем не менее, состояла суть «чаловской концепции»?
Владимир Путин
Концепция Алексея Чалого предполагала приоритет четырем знаковым направлениям развития города: судостроению, приборостроению, военно-патриотическому туризму и виноградарству. В какой-то момент казалось, что такой подход разделяет и президент: в декабре 2015 года на пресс-конференции Владимир Путин заявил, что «Севастополь должен развиваться сразу по нескольким направлениям. Как? Это, прежде всего, должны решать сами севастопольцы. Я знаю, разные есть подходы. У некоторых есть идея развивать «Силиконовую долину». А что плохого? Не развивать там производство с выбросами, а высокотехнологичное производство. Это возможно? Конечно».
Одна из главных целей «чаловской концепции» — «превращение Севастополя из дотационного с дефицитным бюджетом в современный высокотехнологичный город, который зарабатывает самостоятельно и в котором удобно жить». Алексей Чалый вообще неоднократно подчеркивал, что дотационность недопустима для города. На уже упоминавшихся слушаниях в ЗС в июле 2016 года Алексей Михайлович заявил: «На сегодняшний день… мы в состоянии заработать только на 30% от того, что тратим. Поэтому вопрос экономического развития должен стоять во главе стратегии развития города. То есть эти 70% надо наполнять».
Чем можно объяснить подобную настойчивость Алексея Чалого в условиях, когда на Севастополь уже вовсю лился поток федеральных денег, и проблема состояла (и состоит до сих пор), скорее, в их грамотном «освоении»? В своей предыдущей статье по севастопольской тематике автор этих строк предположила, что дело – в своеобразном идеализме «народного мэра». Сейчас я готова предложить другое объяснение: теоретически самодостаточность могла дать городу основание защититься от потенциального вторжения российских элит в жизнь городского пространства и городского сообщества, или хотя бы обставить такое вторжение рядом условий.
Владимир Плотка
Можно, конечно, предположить, что дело было в «своей рубашке», которая «ближе к телу» — стратегия предусматривала развитие технологического предпринимательства, которым занимается сам Алексей Михайлович. Однако, думается, речь всё же шла об определенном типе развития города, с доминированием промышленного, а не строительного бизнеса, несущего при этом социально-культурные обязательства по отношению к населению и городскому пространству – каким, например, был бизнес Алиевых (технологически оснащенное судоремонтное производство), и бизнес Владимира Плотки (торговый комплекс «Муссон» с большим количеством детских секций – по сути, единственная площадка для занятия многими видами спорта в Севастополе).
Не случайно, сегодня один из лидеров «чаловской команды» В. Горелов с явным раздражением говорит о том, что Севастополь продолжает оставаться дотационным регионом, а в городе процветают «иждивенческие настроения»: «Сейчас севастопольская власть, по большому счету, не сильно заботится о наполнении бюджета за счёт региональных доходов. Например, члены бюджетной комиссии с азартом обсуждают суммы, которые федеральный центр готов влить в Севастополь, и то, на что эти средства можно потратить. Полагаю, что концепция социально-экономического развития города, разработанная нами в 2014 году и направленная на обеспечение самодостаточности Севастополя, оказалась не только не нужна федеральному центру, но и показалась ему опасной. По сути, федеральный центр не заинтересован в экономической самостоятельности субъектов, а с такой политикой мы можем много рассуждать о рывках и прорывах, но дальше слов дело не сдвинется. Да, ушло время крупных заводов типа Муссона, Паруса, Маяка. Но за 5 лет хоть одно значимое и высокотехнологичное предприятие появилось в городе с населением более 400 тысяч человек? Нет. И это при том, что торговые центры растут как грибы, один за другим и один около другого. Где реализация индустриального парка? Где результат деятельности Корпорации развития Севастополя? Почему за 5 лет не сформировали ни одного земельного участка с подведёнными к нему инженерными коммуникациями и дорогами? Я не уверен, что виной тому – отсутствие земли, свободной от прав третьих лиц, и нежелание инвесторов заходить в Севастополь из-за опасности санкций».
Другие депутаты, уже бывшие, из «команды Чалого» соглашаются с тем, что «управляемость дотацио