Национальный Рейтинг Мэров (Октябрь-Ноябрь, 2019)
Центр информационных коммуникаций «Рейтинг» совместно с Финансовым университетом при Правительстве РФ подготовили новое исследование, посвященное оценке деятельности мэров столиц регионов и крупных финансово-промышленных центров Российской Федерации за октябрь-ноябрь 2019 года.
Настоящее исследование проведено ЦИК «Рейтинг» в партнерстве с Финансовым университетом при Правительстве Российской Федерации.
Его объектами являются мэры 88 городов России. В их число входят руководители столиц всех субъектов РФ с добавлением представителей пяти крупных финансово-экономических центров: Магнитогорска, Набережных Челнов, Новокузнецка, Сочи, Тольятти. В рейтинг не включены представители Московской и Ленинградской областей в связи с отсутствием у этих регионов собственных административных центров.
Понятие «мэр» не имеет единого значения в различных субъектах России. Под «мэрами» в исследовании понимаются избранные населением главы городов либо, при их отсутствии, те из руководителей, в официальной должности которых содержится определение «мэр». Муниципалитеты, для которых не подходят оба эти варианта, в рейтинге представляют руководители городских администраций (основываясь на изначальном значении слова «мэр»).
Результаты «Национального рейтинга» получены на основании заочного анкетирования, а также заочных и очных опросов представителей экспертного сообщества. Заочные экспертные опросы проводились с использованием некоторых положений методики Уильяма Гордона («Синектики»). Ключевой являлась установка «Синектики» о повышении релевантности результатов, в случае привлечения в качестве респондентов не только экспертов узкой специализации, но и людей абсолютно разных с профессиональной точки зрения. Таким образом, в «Национальном рейтинге мэров» сознательно задействован максимально широкий круг экспертов различной профессиональной и социальной принадлежности. Такой их состав, кроме того, позволяет сделать результаты исследования наиболее демократичными, наиболее приближенными к мнению «простых людей» с понятной поправкой на большую информированность и способность к анализу представителей экспертного сообщества.
Анкеты, рассылаемые экспертам, не только давали им возможность формально оценить работу того или иного мэра, но и предлагали обосновывать свои выводы. Подобные обоснования позволяют выявить причины успеха или неудачи муниципальных руководителей в глазах экспертов. Именно анкеты являются основным источником, на основании которого выстраиваются таблицы исследования, формулируются тексты его аналитической части.
Конфиденциальный статус заочного анкетирования является важным способом повышения искренности респондентов. Те эксперты, которые хотели публично высказать свое мнение о работе того или иного мэра, по согласованию с редакцией ЦИК «Рейтинг», получали такую возможность. Следует иметь в виду, что издатели периодически предоставляют слово и тем экспертам, позиция которых противоречит общим выводам исследования. Порой в рейтинге одновременно высказываются эксперты, представляющие прямо противоположные мнения. Подобная практика является осознанной и позволяет публично представить максимально широкий спектр мнений экспертного сообщества. При этом эксперты, высказывают своё мнение в «Национальном рейтинге» не зная итоговых результатов исследования.
В таблицах рейтинга обозначены те мэры, которые находятся на своём посту на момент обнародования исследования. Если ротация мэров произошла незадолго до публикации, эксперты имеют возможность дать положительную или отрицательную оценку происшедшему событию, определить своё отношение к новому мэру, в сравнении с предыдущим и т.п.
В случае с городами федерального значения (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь) в «Национальном рейтинге мэров» делается акцент на отношении к их руководителям как к градоначальникам, а не как к главам субъектов. Хотя, безусловно, не всегда экспертам удается отделить местную и региональную повестку от федеральной.
Для формата и целей исследования признано лишним акцентировать внимание на нюансах статуса мэра («и.о.», «временно исполняющий» и т.п.).
Сергей РУМЯНЦЕВ
Политконсультант, директор Центра прикладных исследований и программ, член Правления Российской ассоциации политических консультантов (РАПК)
Среди экспертов в последнее время в очередной раз начала активно обсуждаться тема выборности мэров. Причём не столько в плоскости «нужны/не нужны» выборы мэров городов, сколько в плоскости рассуждений на тему о том, что власть задумалась о возвращении института выборности мэров.
Очень стойкое стремление родного политтехнологического цеха хотя бы в аналитике приблизить желаемое к действительному заставляет искать во всем прямые и косвенные признаки того, что «ещё немного, вот-вот ещё, и прямые выборы вернутся на территорию всей страны». Стоило президенту сказать о том, что для преодоления разрыва между государственным и муниципальным уровнем необходимо принимать «какие-то системные решения», как тут же в этом высказывании начинают видеть признаки возврата прямых выборов мэра.
Очередным «намеком» федеральной власти на скорое возвращение мэров, избираемых населением, послужило высказывание полпреда президента в УрФО Николая Цуканова о необходимости широкого обсуждения идеи возврата прямых выборов глав городов. Однако, на мой взгляд, и высказывание президента, и предложение полпреда — это всего лишь яркие примеры того, что обществу дают понять: федеральная власть озабочена этой проблемой, готова думать о путях её решения и даже готова обсуждать в масштабах всей страны. Но не более.
Дело в том, что выстроенная в государстве система управления построена на принципах строгой централизации. Каждая нижестоящая ступень должна быть подчинена ступени вышестоящей. При этом, несмотря на декларируемый Конституцией принцип отделения местного самоуправления от государства, в действительности муниципальная власть уже много лет де-факто является одним из звеньев общей системы управления.
Власть понимает, что мэр, избранный непосредственно населением на прямых выборах, а особенно избранный большинством при хорошей явке, — это априори сильный политический игрок. Игрок, к мнению которого необходимо, как минимум, прислушиваться и, как максимум, считаться с ним. Главам регионов намного удобнее иметь «понятного», подконтрольного мэра, с которым не нужно договариваться, а которому просто можно ставить задачи. Именно таких мэров очень удобно «назначать» посредством отбора специально созданной комиссией. Поэтому думается, что в ближайшие годы – как минимум, до 2021-го – тема прямых выборов мэров так и останется на уровне дискуссий. А ждать полноценного возврата института прямых выборов мэров, если и стоит, то вряд ли раньше, чем за полгода/год до следующих выборов президента: чтобы, с одной стороны, показать стремление президента к демократизации общества (думается, что именно президент станет автором законопроекта о возврате прямых выборов мэров), но, с другой стороны, чтобы у избранных мэров не хватило времени для того, чтобы почувствовать себя полноправными хозяевами у себя на территории. Думаю, что будет именно так. Хотя – всякое может быть…
Валерий КОРОВИН
Политолог. Политический деятель. Директор Центра геополитических экспертиз
Заимствованный с Запада в 90-е годы прошлого века институт мэров в российских условиях не состоялся. В первую очередь, потому, что был следствием западного же исторического опыта – их системы городского управления, полностью отличной от нашей системы.
Главное отличие в том, что на Западе существует устойчивая элитная политическая управленческая модель, которая складывалась столетиями, в отличие от России, где структура власти и управления меняется всякий раз при смене первого лица. Поэтому у нас мэр не системен, но очень субъектен, поэтому субъективен. В этой связи он не может ни избираться (в том смысле, что при избрании будет управлять городом, как ему вздумается – очень субъектно), ни обладать тем функционалом, который предусмотрен для мэров западной заимствованной моделью. У нас совершенно другой контекст, другая политическая среда, «примат» вышестоящего руководства, включенность в общую вертикаль власти, что традиционно для России при любых режимах.
Институт мэрства – чужеродное, не работающее в России явление, или работающее с такими искажениями, что утрачивается сама суть этого института и теряется смысл к нему апеллировать, потому как он все равно извращается до такой формы, что ничего от изначального его оригинала не имеет. В России градоначальник может только назначаться вышестоящим руководством, причём руководителем, который включён в общую вертикаль, куда он включает и градоначальника: только так это может работать. А избрание мэра, а потом включение во властную вертикаль приводит к тем чудовищным трансформациям и политическим извращениям, которые мы наблюдаем в России в течение четверти века.
В России заимствованный из иной политической среды институт, по сути, представлен лишь одним понятием: от системы мэрства в существующих отечественных реалиях осталось только слово — «мэр». Всё остальное идее не соответствует.
Наши мэры – это просто чиновники, включенные во властную вертикаль, подчинённые вышестоящему руководителю, как правило, губернатору, который подчинён своему вышестоящему руководству – как правило, администрации президента. И нередко главным мотивом мэров в данном политическом моменте, к сожалению, становится личная нажива, а не интересы горожан или даже интересы государства.
Сергей ЖУРАВСКИЙ
Политолог
Мэры региональных центров в современном государственном устройстве России выведены из системы декларируемых демократических ценностей – а именно, лишены права быть выбранными народом, как лишены этого права и сами граждане избиратели.
Сегодня мэры – это технические исполнители воли губернатора. Они полностью зависят от администрации области, полностью подконтрольны, исполнительны, а кто не исполнителен – моментально лишается должности.
Сегодня, когда говорят о переходе к системе выборности мэров, возникает ответ: да, это возможно. Но в ходе изменений появятся яркие харизматичные руководители, которые станут конкурентами губернаторов. Поэтому и институт мэров сегодня такой невзрачный – конкуренты никому не нужны.
Отсюда и системные проблемы, в том числе и на муниципальном уровне. Например, Иркутская область: не справляется губернатор – и по всей вертикали вниз не справляются все ветви власти. А если кто-то бы стал справляться, его бы давно, как конкурента губернатора, заменили бы.
Вспоминается известный указ Петра I о подчинённых: «Подчиненный перед лицом начальствующим должен иметь вид лихой и придурковатый, дабы умением своим не смущать оного». И этим все сказано, и ничего не изменилось.
Но если дальше подходов не менять, то можно дождаться серьёзных политических последствий.
Валерий ПРОХОРОВ
Политолог, заместитель директора Центра прикладных исследований и программ
Тенденцией года можно считать возросшую политическую активность на муниципальном уровне. Это не удивительно, всё больше муниципалитетов возвращают прямые выборы мэров – глав администраций.
В 2020 году состоятся выборы более чем в 20 административных центрах субъектов Федерации. Это внесёт серьёзные коррективы в рутинную повестку мэров этих городов, которые будут заинтересованы в избрании наиболее лояльного им пула кандидатов. То есть, тренд на дальнейшую политизацию процессов, происходящих на муниципальном уровне, будет усиливаться, причем, в большей степени в крупных городах и столицах регионов. В связи с этим изменилась риторика некоторых градоначальников, которые стали выступать с политическими заявлениями.
Ярким примером может служить заявление мэра Хабаровска Анатолия Кравчука о придании городу особого федерального статуса, по аналогии с Москвой, Санкт-Петербургом и Севастополем. В наступающем году мы с большой вероятностью услышим новые смелые инициативы от глав городских администраций.
Видимо, претерпит изменение и господствующее позиционирование мэров как «крепких хозяйственников». Следует ожидать, что некоторые из них начнут создавать себе образ арбитров внутриэлитных конфликтов, активизируют критику существующей системы межбюджетных отношений, а в ряде случаев будут требовать перераспределения полномочий между муниципальным и региональным уровнями управления.
В складывающихся условиях возможен пересмотр критериев эффективности работы мэров со стороны федерального центра. Например, оценка такого показателя, как доверие власти, может сместиться с регионального на муниципальный уровень, и за его состояние будут отвечать в большей степени мэры, нежели губернаторы.
Наметившиеся тенденции послужат укреплению статуса мэра как одного из ключевых акторов внутренней политики в регионе, и его политический вес будет расти. В этом контексте важно добиваться гармонизации отношений по линии «мэр-губернатор». Одним из наиболее эффективных подобных тандемов можно считать пару, которую составляют губернатор Новосибирской области Андрей Травников и мэр Новосибирска Анатолий Локоть. Разная партийная принадлежность (Травников — единоросс, а Локоть представляет КПРФ) позволяет им вполне эффективно взаимодействовать. Отрицательный пример — конфликт губернатора Свердловской области Евгения Куйвашева и мэра Екатеринбурга Евгения Ройзмана, приведший в конечном итоге к отмене прямых выборов мэра. Продуктивность этих отношений зависит напрямую от целого ряда факторов, основными из которых являются личные отношения и схожесть представлений о стратегии развития региона и города, общее видение перспектив.
Первая группа рейтинга
Сергей Собянин (город федерального значения Москва) прибавляет в «Национальном рейтинге». Наибольший резонанс получило открытие первых маршрутов Московских центральных диаметров (МЦД). Данное событие вызвало значительное число критических комментариев (неработающие турникеты, провалы в информационном сопровождении, вышедшие на маршруты «укороченные» составы, двойное списание средств с карточек, спровоцированные автомобильные пробки и т. п.). Однако дорогого стоит появление на мероприятии «рука об руку» с мэром Президента РФ, их совместная поездка по одному из диаметров, благодарность, высказанная Владимиром Путиным мэру от имени москвичей.
Кроме того, большое значение имеет сам проект МЦД, представляющий создание связанной транспортной системы, объединяющей железнодорожные линии, проходящие по столице, с Метрополитеном с организацией новых маршрутов пригородных поездов – так называемым «наземным метро» в ближайшее Подмосковье. Поэтому, несмотря на многие неурядицы, пуск МЦД придал Сергею Собянину новое ускорение в «Национальном рейтинге».
Градоначальнику всё ещё приходится преодолевать последствия сентябрьских выборов в Мосгордуму, поставивших под вопрос политические перспективы Сергея Собянина. Он произвёл в мэрии ряд кадровых назначений, получивших, в основном, положительную оценку экспертов. Другая перманентная болевая точка, где развязка ещё впереди, – протесты вокруг строительства полигона для московского мусора в Шиесе. Архангельскому губернатору Игорю Орлову и Сергею Собянину поручено отчитаться, как они собираются учитывать мнение населения при реализации проекта. В этой связи некоторые наблюдатели не исключают, что, во избежание деструктивного влияния ситуации на отношение к власти в целом, проект может быть свёрнут. В таком случае перед московской мэрией встанет задача найти способ утилизации того объема отходов, который планировался к захоронению в Шиесе.
Сергей Собянин набирает очки, достаточно оперативно реагируя на проблематику, озвучиваемую президентом. Например, после расширенного заседания президиума Госсовета РФ, где Владимир Путин критиковал положение дел в медицине, столичный градоначальник заявил, что в Москве с первого квартала 2020 года стартует программа по модернизации поликлиник.
В ближайшие четыре года в столице планируется благоустроить 20 набережных Москвы-реки. В первую очередь, намечено обустроить рекреационные пространства от Химкинского водохранилища до Серебряного бора.
Москва лидирует в рейтинге Минстроя по индексу качества городской среды, однако ряд экспертов полагают, что вряд ли это можно считать заслугой мэра: лидерство было предсказуемым, учитывая несопоставимые ресурсы столицы и регионов. Также ставит под сомнение качество городской среды характер московской застройки, походящей на состязание под лозунгом «больше, выше, плотнее». Обильное использование при этом «урбанистического» словесного серпантина не меняет сути этого процесса.
Судя по всему, Сергей Собянин серьёзно воспринял все вызовы последних месяцев. Доказательство тому – заметное увеличение бюджетных расходов мэрии на PR-сопровождение (15 млрд руб. в 2020 году). Здесь также со столичным мэром никто тягаться не сможет.
Так или иначе, после достаточно длительного перерыва Сергей Собянин вернулся на первое место в «Национальном рейтинге».
Александр Беглов (город федерального значения Санкт-Петербург) в «Национальном рейтинге» остался на прежней, далеко не самой почётной для главы Северной Пальмиры, позиции. После выборов отпала необходимость действовать с оглядкой на электоральный эффект, и, по мнению некоторых экспертов, его виза стала появляться на решениях, которые в предвыборный период он не рискнул бы принять. Так, разовый проезд в городском общественном транспорте Санкт-Петербурга с начала следующего года повысится на 10 рублей и обойдётся в наземном транспорте в 50 рублей, в метрополитене – в 55 рублей.
Заксобрание приняло проект бюджета Петербурга на 2020 год с восьмипроцентным дефицитом. Депутаты проект в целом раскритиковали – за рост платы на капремонт до 7−8 рублей за квадратный метр, за продолжение роста тарифов на тепло, воду, электричество и т. д. Но, тем не менее, документ приняли, что свидетельствует о способности главы города работать с законодателями, учитывая интересы различных элитных групп.
Смольный также инициировал транспортную реформу, в рамках которой планируется закрыть 271 коммерческий маршрут, открыв 97 социальных. В ответ петербуржцы, считающие необходимым сохранить маршрутки, начали писать петиции и грозить публичными акциями. Горожане убеждены, что нужны и социальные автобусы, и коммерческий транспорт. Эксперты полагают: транспортная реформа в заявленном виде повышает протестную активность, и это явно не пойдёт главе города на пользу.
Некоторые эксперты, ставя положительные оценки Александру Беглову, апеллировали к рейтингу Минстроя «Качество городской среды», в котором северная столица заняла 2-е место после Москвы. При этом команда мэра с настороженностью ждёт наступающей зимы – у горожан ещё свежи в памяти прошлогодние снежные катаклизмы, и Александр Беглов закономерно попытается реабилитироваться за них. Тем временем, УФАС вскрыло картельные сговоры на подряды по уборке снега-2018. По данным антимонопольщиков, в сговоре участвовали заказчик услуги – городской комитет по благоустройству и шесть компаний-исполнителей. Однако в вину Александру Беглову это не ставится, так как договоры заключались ранее. Недоумение экспертов вызвало назначение заместителем руководителя администрации губернатора Юлии Киселевой, которая возглавляла Василеостровский район и была уволена тем же Александром Бегловым в феврале как раз за неудовлетворительную уборку снега и наледи.
Сохраняется высокой протестная активность граждан, сопровождающая те или иные решения в сфере сохранения культурно-исторического наследия, экологии города. Миссия ЮНЕСКО, посетившая Петербург, выразила недовольство состоянием исторических зданий в центре города. Однако глава Петербурга заявил, что исполнение требований ЮНЕСКО о сохранении исторического центра города не представляется возможным, так как требует регулирования на уровне национального законодательства.
Вместе с тем, эксперты считают, что значительных рисков для Александра Беглова сегодня не просматривается, и равновесие элит ему поддерживать в целом удаётся. Вопреки слухам о скрытом конфликте между главой города и парламентом Санкт-Петербурга, депутаты поддержали Александра Беглова, согласившись с кандидатурами всех его заместителей.
Ряд экспертов высказали надежду на старт обновления хозяйственной элиты города после того, как стало известно о помещении судом 22 ноября под домашний арест бывшего гендиректора ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» Евгения Целикова. По версии следствия, Евгений Целиков совместно с иными лицам завладел денежными средствами ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» на сумму не менее 1 миллиарда рублей.
В рассматриваемый период эксперты многое простили Александру Беглову за несогласие с планами Минстроя ввести в Петербурге к 2024 году 25,8 млн кв. метров жилья. Градоначальник выступил против, аргументировав это тем, что потребуется 600 млрд рублей, которых пока нет в наличии. Однако особо горячую поддержку получили следующие слова Александра Беглова: «Мы не должны быть пылесосом, собирая со всей страны жителей».
В то же время глава города теряет набранные очки буквально на ровном месте. В ноябре разразился скандал с ребрендингом северной столицы, в рамках которого был представлен более, чем спорный логотип Санкт-Петербурга, за разработку которого из бюджета было выплачено 7 млн рублей. Интернет отреагировал массовым флешмобом с карикатурами на этот логотип.
Окончание здесь