Конфликт в Шиесе: правовая сторона
Конфликт вокруг полигона ТБО на станции Шиес пользуется большой популярностью на d3. Внесу и я свою лепту. Я хотел бы рассмотреть не ту сторону вопроса, на которую нажимают гражданские активисты («Всё будет отравлено на 200 км вокруг!»), а правовые аспекты данной ситуации. Давайте притворимся, что мы живем в стране, где господствует право, и где всякое нарушение права может быть эффективно оспорено в судах. Понятно, что и в такой стране заявление группы людей «мы против того–то» еще не повод запрещать то, что вызывает недовольство; любое дело, в том числе и выражение прямой воли народа, все равно идет в законном порядке. Так в чем же состоит текущий российский законный порядок относительно свалки в Шиесе?
Пост написан с позиции (вернее, для позиции) жителя поселка Урдома (30 км от полигона), так как Шиес расположен на территории Урдомского сельского поселения.
1. Не хотим мусор из других регионов
В России товары и услуги обращаются на всей территории страны свободно, региональные таможенные границы и иные виды ограничения хозяйственной деятельности по региональному признаку запрещены. Архангельские магазины вольны закупать товары из любых регионов и продавать их покупателям из любых регионов. В архангельские рестораны и гостиницы пускают жителей любых регионов. Архангельские парикмахеры стригут жителей любых регионов, а архангелогородцы, ответно, имеют право постричься в парикмахерской в любом регионе. На границе архангельской области нет постов, которые проверяли бы, что за грузы везут в область – потому что нет и не может быть запрета везти любые грузы. Если какая–либо деятельность требует региональной лицензии, то такую лицензию имеет право получить и фирма из другого региона.
Мусор (сюрприз!) не составляет исключения. Полигон ТБО имеет полное право принимать мусор от кого угодно. Да, не только хранение, но и сбор и перевозка мусора требуют отдельных лицензий – ну так у РЖД эти лицензии очевидно есть; следовательно, любой полигон имеет право принимать мусор со станции.
Ну так давайте запретим такой несправедливый порядок! Не получится. Дело в том, что кроме ТБО существуют еще и разнообразнейшие промышленные отходы, в том числе и очень опасные, типа радиоактивных. Далеко не в каждом регионе, где образуются такие отходы, есть специальные места для их захоронения. Без перевозки опасных отходов для захоронения в другой регион страна просто не сможет жить. Обеспечение каждого региона полным набором могильников для всех видов промышленных, биологических и т.п. отходов – фантастическая, неразрешимая задача. Ну а уж если мы возим на поездах через всю страну для переработки и захоронения отработанное ядерное топливо, опасные биологические отходы, химическое оружие и т.п. то трудно понять, почему нельзя возить также и бытовой мусор.
2. Экологическая опасность полигонов ТБО
Экологическая сторона любой хозяйственной деятельности в России должна удовлетворять единым для всех экологическим требованиям, выражаемым в нормативных документах общенационального действия. Это понятно и разумно, так как природа едина, она не знает муниципальных и региональных границ. Трудно представить, чтобы жителям Урдомы, например, было дано право определять свои муниципальные требования по чистоте стоков в реку Вычегду. Это автоматически значило бы, что у каждого поселения, примыкающего к реке, будут свои требования по очистке стоков – при том, что река одна и та же, а стоки верхних поселений текут к нижним поселениям.
Столь же разумно, что чисто специальные технико–экологические вопросы наше государство полностью передает на решение специализированным экспертизам. Экологическое дело до такой степени многосложно и запутано, требует расчетов на специальных программах и т.д., что простой человек не понимает в экологической документации ничего, а чиновник, специализирующийся в данной сфере, может понять выводы экологической проектной документации, но не может самостоятельно ее перепроверить. ОВОСы (Оценки воздействия на окружающую среду) и тому подобная документация могут быть, по существу содержащихся в них предложений и расчетов, рассмотрены лишь специалистами–экспертами. Народные собрания и митинги, сколь благородны бы ни были их намерения, заведомо не обладают необходимыми компетенциями.
Таким образом, жители Урдомы не располагают правом формулировать экологические требования к полигону ТБО и не располагают возможностью проверить соответствие его действующим требованиям. Но, слава богу, есть кому заняться этим важным делом и без них. В настоящий момент все проекты мест размещения отходов проходят государственную экологическую экспертизу федерального уровня. Проект Шиеса прямо сейчас рассматривается в этой экспертизе.
Так вот, по всему видно, что проект полигона без затруднений пройдет эту экспертизу. Дело не в том, что экспертиза сервильная, проект фальшивый и т.п. Он пройдет эту экспертизу по–честному, по–белому. Если немножко охладиться и подумать головой, то станет ясно, что размещение полигона ТБО в глухом лесу в 30 км от поселений, в 23 км от реки создает значительно меньшие вредности для ближайшего жилья, чем то делают 99% существующих свалок. Если тот уровень вредного воздействия, который создается от полигона в Шиесе, мы примем за недопустимый, то мы должны закрыть 99% существующих полигонов и более не сможем разрешать сооружение новых нигде. Кстати, по всему видно, что санитарно–защитная зона полигона (это минимально разрешенное расстояние между полигоном и ближайшим жилым домом) уложится в 1000м, в то время как до ближайшего населенного пункта 32 км.
Давайте откажемся от свалок, будем сортировать и утилизировать мусор? Не будем входить в рассмотрение существа предложения, объясним дело проще: если мы установим критерии загрязнения, по которым не будет проходить свалка в Шиесе, то по тем же критериям не пройдет любое предприятие для любого способа обращения с отходами, размещаемое в любом месте в нормально заселенных регионах центра России (а оно, ясное дело, неизбежно окажется в 3–5 км от ближайшего населенного пункта). И, самое главное, поскольку требования к загрязнению воздуха и вод едины для всех загрязнителей, нам придется еще и закрыть отечественную промышленность, перейдя всем народом к охоте и сбору дикоросов.
Итак, если коротко, прямая народная воля в специальном экологическом деле ничего не значит, полигон должен соответствовать объективным критериям, выраженным в общенациональных нормативных требованиях, и он им в самом деле соответствует; критерии ужесточить можно, но для одного данного полигона нельзя, а если ужесточить для всех, то жить станет невозможно.
3. Полигон и градостроительное регулирование
Природа градостроительного регулирования такова, что оно не может быть исчерпано соблюдением формальных объективных требований. Всякой зоне, всякому объекту еще нужно найти конкретное место на плане поселения, любая вещь, пусть она нормативно необходима, должна быть или на севере, или на юге, или справа, или слева, и это решение не может быть принято через общее законодательство, оно всегда будет индивидуальным для каждого места. Таким образом, полномочия градостроительного регулятора (в отличие от полномочий экологического регулятора) всегда содержат в себе большую долю дискреционной власти (власти действовать по собственному усмотрению).
Грубо говоря, тот, кто имеет власть принимать генеральный план и ПЗЗ (правила застройки и землепользования) поселения, тот часто получает право отказать или не отказать потенциальному застройщику по своему произволу, и такое право, естественно, является рычагом политического влияния и стоит денег. Нет, мы сейчас говорим не о взятках. Мы говорим о другой важной вещи – подпись под градостроительными документами можно продать по–белому, обменяв на какие–либо субсидии в пользу муниципальных образований.
Когда–то давным–давно (в 2005 году) Градостроительный кодекс отдал полномочия градостроительного регулятора низовым муниципалитетам. Но затем областные администрации догадались, что это право дорогого стоит. Постепенно многие регионы, и Архангельская область в том числе, приняли законы, по которым полномочия муниципалитетов в градостроительной сфере отдавались областным органам власти. Бессильные и бедные муниципалитеты не возражали.
И вот теперь инвестор Шиеса договорился с областной администрацией, пообещал 6 млрд субсидии, и областная администрация своей властью приняла новый генеральный план Урдомского сельского поселения, где на месте будущего полигона нарисован сиреневый прямоугольничек – зона специального назначения. Застройщик тем временем перевел земли из лесных в земли промышленности. Никаких более градостроительных документов не требуется – земли промышленности вне поселений не регулируются через ПЗЗ. Экспертиза строительного проекта застройщику не требуется – он обходится без постоянных построек, одними модульными бытовками. Как только будет получено заключение государственной экологической экспертизы (см. выше), процесс согласований полигона будет завершен.
Что бы в данном случае могло сделать Урдомское сельское поселение, если бы не отдало свою власть градостроительного регулятора области? Да ему просто не надо было делать ничего. Если жители Урдомы не хотят полигона, их муниципальной администрации достаточно было не рисовать на генеральном плане этот злосчастный сиреневый прямоугольничек. И после этого полигон было бы невозможно построить. Но теперь поезд ушел.
Скажу честно, что будь я депутатом Урдомского муниципального совета, я бы разрешил полигон, но стребовал бы с инвестора для Урдомы гору денег, превратив ее в цветущее поселение.
4. Воля народа и общественные слушания
Гражданские активисты склонны верить в волшебную законную силу, которую имеют общественные слушания. Увы, это заблуждения. Порядок слушаний определяется Градостроительным кодексом, и создатели кодекса сделали всё возможное, чтобы слушания на самом деле ничего не значили.
Во–первых, слушания проводятся не по поводу строительства того или иного конкретного объекта, а при принятии документов градостроительного регулирования (генеральных планов, правил землеустройства и землепользования, проектов планировки территорий). Это скучные, малопонятные, объемистые бумаги с цветными пятнами и штриховками на планах, со множеством таблиц. Когда их принимают, общественность еще спит. А потом оказывается, что перекраска желтого квадратика на карте в коричневый, и замена подписи на нем с ТД 3–1 на СО–4 (условно) – кто будет ходить на митинги из–за такой фигни! – это и было разрешение устроить огромную свалку там, где ты ожидал увидеть парк.
Во–вторых, общественные слушания — это совсем не голосование их участников, имеющее результатом разрешение или запрет строительства. Это просто инструмент информирования населения. Участники слушаний имеют право задавать вопросы и получать разъяснения. В принципе, они могут также сообщать свои предложения и замечания, которые должны быть занесены в протокол, но окончательное решение по–прежнему принимает тот орган исполнительной власти, которому положено утверждать данный документ, обязанности принимать во внимание сказанное на слушаниях у него нет. Голосований, результат которых имеет обязательную силу, в ходе слушаний не проводится.
В Урдоме были устроены поддельные слушания по поводу изменений в генплане, разрешающих полигон; на них привезли подставных участников из Архангельска. Но если бы слушания были настоящими, на них явились бы все жители поселка и единодушно заявили бы протест, это совсем не было бы концом полигона; архангельские власти просто проигнорировали бы слушания, и при этом не нарушили бы закон.
Выводы
Жители Урдомского муниципального поселения потеряли единственную законную возможность справится с полигоном в Шиесе – через генеральное планирование – в тот давний день, когда они согласились с принятием закона Архангельской области о передачи областным властям их муниципальных полномочий по градостроительному регулированию. Перефразируя известную пословицу, надо возмущаться не в тот момент, когда ты оголодал, решил поймать рыбу и заметил, что тебе это нечем делать, а в тот момент, когда у тебя отнимали удочку. Происходящее сейчас – это просто последствие того, что они сдали свою муниципальную власть без боя. То, чего они сейчас пытаются добиться в сражениях с ЧОПовцами и ОМОНом, могло быть сделано за пять минут (и без всякого скандала) их муниципальным советом в рамках его былой власти.
Теперь же – в правовом поле – для них всё кончено.
Просрав свою дискреционную (то есть не нуждающуюся в объяснениях) муниципальную власть, имевшую основание в федеральном законе, урдомцы пытаются спрятаться за сомнительными природоохранными доводами. Экологические апелляции урдомцев несостоятельны, так как федеральная государственная экологическая экспертиза заведомо имеет более высокий авторитет в данном специальном вопросе.
Написал erohov на erohov.d3.ru / комментировать