Вадим Аверьянов: Откуда мы? Кто мы? Куда мы идём? Стратегии развития Новоуральска
Авторская колонка Вадима Аверьянова
Когда строился комбинат, в молодой растущий город съехались лучшие люди со всего Советского Союза. В 50-е, 60-е, 70-е, 80-е и даже в 90-е годы город активно развивался и регулярно пополнялся отборным человеческим материалом, высококвалифицированными и всесторонне проверенными кадрами. Здесь было престижно, надёжно, выгодно, комфортно и сытно. Население росло и накануне миллениума достигло почти 100 тысяч человек.
Что происходит?
В апреле 2021 года рабочей группой под руководством заместителя гендиректора УЭХК по неядерному производству Олега Елистратова был подготовлен доклад о демографической ситуации в Новоуральске. Из него следует, что с 2009 по 2019 гг. численность населения в городе снизилась на 13 %, а доля молодёжи детородного возраста (20-34–летних) стремительно падает. Причём в среднем по России эта доля сократилась на 15%, в Свердловской области — на 20,5%, а в Новоуральске — на 43%! То есть темп снижения этой возрастной группы в НГО в два раза выше, чем в области, и почти в три — чем в среднем по России! (За последние десять лет после 11-го класса уехали 75%, а после 9-го — 27% выпускников.)
Можно было бы сказать, что это общая тенденция для малых городов: мегаполисы всасывают в себя самых сильных, самых смелых, самых пассионарных. Но мы видим, что из Новоуральска отток молодёжи идёт в два раза быстрее, чем из Невьянска или Первоуральска. Чем это объяснить? Может быть, тем, что у наших выпускников лучше образование и выше пассионарность? Не исключаю: внуки и правнуки «сливок СССР» до сих пор способны дать фору прочим… Да и «Новоуральская школа» всё ещё одна из лучших в стране.
Только Новоуральску от этого не легче. Своя молодёжь уезжает, снижая пассионарную энергию города, а чужая, из близких и далёких населённых пунктов, в Новоуральск не стремится… Почему? Да потому что в Новоуральске больше не престижно, не надёжно, не интересно и не комфортно, медицина по многим параметрам проигрывает даже Невьянску и Кировграду, здесь сложно найти работу и весьма проблематично выстраивать стратегию своей личной карьеры и семейной жизни. Поэтому те, кто способен конкурировать в Москве или за рубежом, или в таком динамично развивающимся, креативном и энергичном мегаполисе, как Екатеринбург, покидают Новоуральск. Вот ведь они – рядом – огни большого города!
Таким образом, кроме снижения общей численности населения Новоуральска происходит и вымывание его пассионарного слоя и энергетического потенциала. Когда у человека пропадает энергия, он опускает руки и опускается сам. А когда у города исчезает энергия — с ним разве происходит что-то другое?!
Улицы Новоуральска обезлюдели, дворы опустели, вечерами в некоторых многоквартирных домах свет теплится только в отдельных окнах… А фонари продолжают освещать пустые улицы и дворы, вода в полупустые дома подаётся, отопление и канализация работают, дороги и внутрикварталка худо-бедно обновляются. А это деньги. Большие деньги. А их в наличии будет всё меньше и меньше…
Почему? Да потому что в городе всё меньше и меньше людей. Так устроен процесс формирования бюджетов муниципальных образований: когда население уменьшается – уменьшается и обеспеченность этих территорий трансфертами из вышестоящих бюджетов. А сегодняшний бюджет Новоуральска состоит из таких трансфертов больше чем на две трети. (Всего доходная часть бюджета НГО на 2021 год составляет 4 миллиарда 466 миллионов рублей. Из них 3 миллиарда 142 миллиона – это безвозмездные поступления из вышестоящих бюджетов. Таким образом, самостоятельно Новоуральск обеспечивает себя только 1 миллиардом 324 миллионами. Негусто.)
У моряков есть термин – «борьба за живучесть», когда весь экипаж начинает осуществлять определенный набор общих слаженных действий, направленных на поддержание и восстановление боеспособности корабля. Похоже, для Новоуральска настала пора вводить режим антикризисного управления и выбирать правильную стратегию спасения.
Три стратегии выхода из ситуации
В 2019 году финансовый институт развития в жилищной сфере (ДОМ.РФ) Федерального агентства по управлению государственным имуществом совместно с Минстроем (в рамках предпроектных исследований при подготовке «Стандарта комплексного развития территорий») проанализировали 1085 городов России. Из них 772 относились к малым. Было выявлено, что малые города формируют лишь 16% городского населения страны, что 50% всех малых городов относятся к депопулирующим и лишь 7% – к растущим. И это общемировая тенденция. Это происходит и в США, и в Европе.
Известны три основных стратегии развития территорий: рост (или экспансия, расширение), стабилизация и управляемое сжатие. Уже упомянутый «Стандарт комплексного развития территорий» Минстроя и Росимущества, опираясь на мировой опыт, предусматривает именно эти три стратегии.
Поскольку период роста, расширения и экспансии у Новоуральска закончился в 90-е годы, стабилизация случилась в нулевые, а с десятых мы показываем уверенное ежегодное снижение как по численности населения, так и по целому ряду других параметров и постепенно, но уверенно переходим в разряд малых городов (менее 50 000 человек), предлагаю в первую очередь рассмотреть вроде бы очевидный, но возможно не самый лучший сценарий — стратегию управляемого сжатия. А о стабилизации и экспансии мы поговорим в следующих номерах газеты. Итак…
Управляемое сжатие
Согласно «Стандарту комплексного развития территорий» «стратегия управляемого сжатия применяется, если город теряет население, в результате чего количество пустующего жилого фонда достигает такого объема, что ремонт и содержание инженерных систем зданий, поддержание благоустройства на всей территории становятся для бюджета города экономически невозможным, а для вышестоящих бюджетов экономически нецелесообразным.
Основная задача стратегии сжатия – уплотнение территории за счет сноса и реконструкции старого жилого фонда, за счет использования опустевших зданий в центральной части города взамен строительства новых, на окраинах. В результате фокус внимания переносится на центральные районы, работа коммунальных служб и использование сетей становятся более рациональными, нагрузка на бюджет снижается, и в нем появляются дополнительные средства, которые можно направить на благоустройство».
Как мы с вами уже знаем, величина трансфертов из вышестоящих бюджетов рассчитывается исходя из количества населения города. А оно у нас стремительно снижается. Таким образом, с высокой долей вероятности мы можем предположить, что основная, дотационная доля бюджета Новоуральска в ближайшие годы будет только уменьшаться и его не будет хватать на содержание избыточной инфраструктуры. Пора понять, что никто не будет делать бесконечные «инъекции в протез», нарушая Бюджетный кодекс.
Перепись, конечно, покажет, сколько нас осталось в наличии: 60 000 или 50 000. Согласно прописке, конечно, больше. Но мы-то с вами видим, что на улицах Новоуральска людей — раз, два и обчёлся, что на продажу в моменте выставлено от 700 до 1000 квартир. Причём за копейки. Люди умирают, уезжают, не рожают, а полупустые дома и улицы содержать и обслуживать всё сложнее. И если ничего не делать для улучшения ситуации, то лет через пять-десять наш любимый Новоуральск перейдёт в разряд малых городов и станет похож на города-призраки северного Казахстана, такие, как Красногорский, Аркалык или Державинск.
Важно понять, что если сжатие уже происходит и его невозможно остановить, то оно должно быть хотя бы управляемым. Нельзя пускать процесс на самотёк, ибо аварийные ситуации с водой, теплом и электричеством из-за сжатия бюджета, а значит, нехватки сил и средств на обслуживание инфраструктуры будут только учащаться.
Хочу обратить внимание, что стратегия управляемого сжатия успешно применяется в ряде штатов США, землях Германии, населённых пунктах Финляндии и в других, как у нас было до недавнего времени модно считать, «цивилизованных странах». Об этой стратегии всё активнее начинают говорить и в России. Пока, в основном, осознали это в отдалённых территориях. Такая стратегия уже осуществляется в Воркуте, Анадыре, Магадане, но размышляют над её принятием даже в Омске.
Основатель и директор института территориального планирования «Урбаника», заместитель генерального директора фонда «ДОМ.РФ» Антон Финогенов считает: «Сжатие городов – естественный процесс, и в этом его главная сложность. Именно поэтому процесс становится проблемой государственного масштаба. Мы понимаем, что Россия была обречена на эту ситуацию: переход от плановой советской формации к рыночной продемонстрировал, что большое количество городов не может существовать в задуманном ранее формате. Советская градостроительная система пыталась гарантировать людям идеально высокий уровень жизни по всей стране. В рыночной экономике такая модель нежизнеспособна. Добавьте сюда переход к частной собственности ряда производственных активов, которые резко начали повышать производительность труда и снижать количество сотрудников, и получите проблему с занятостью. Сюда же добавляется и технологическая революция: 20 лет назад многие производства могли успешно существовать с занятостью в пять тысяч человек, а сейчас спокойно обслуживаются тысячей сотрудников.
В головах людей укоренился стереотип о том, что развитие приравнивается к росту населения. Власти практически любого города стремятся показать, как минимум, остановку снижения численности населения даже вопреки логике. Бюджетная система, логика взаимоотношений региона с федеральным центром тоже стимулирует показывать какой-то рост, потому что бюджет все еще выделяется в соответствии с численностью населения. Муниципальные власти не очень самостоятельны и отчасти поэтому не способны переломить этот общественный тренд».
Что делать?
Что же, на мой взгляд, нужно делать? Ну, во-первых, необходимо начать широкое обсуждение городской общественностью («Наш Новоуральск», Общественная палата, научные организации, профессиональные союзы и т.д.) вместе с депутатским корпусом и администрацией всех трёх возможных стратегий: роста (экспансии), стабилизации и сжатия. Будем считать, что сегодня сделан только первый пробный шаг на этом пути. Если горожане в результате общегородского консенсуса выберут «Стратегию управляемого сжатия», то, по моему скромному мнению, в ней необходимо предусмотреть следующие меры и шаги:
Первое. Определить районы города, которые мы поставим на консервацию. Это должны быть, в первую очередь, районы старой застройки. Например, треугольник в районе улиц Горького и Гагарина у первой проходной. Может, даже вынести этот район за городской периметр и отдать его территорию в долгосрочную аренду под гостиничный, развлекательный и (или) музейный бизнес рядом с городом, в открытой зоне. Это, кстати, высвободит средства фонда капремонта для домов в центральной части города. Может, кто-то предложит под консервацию и расселение другие районы? Например, Промышленный? Тем более он так близко к городской свалке и коммуникационную нагрузку на бюджет несёт более значительную, чем «треугольник» у первой проходной.
Второе. Использовать средства нашей «городской заначки» ООО «Инвестжилстрой» на покупку квартир для переселения жителей из домов, идущих на консервацию или снос, и строительство таунхаусов на месте старой городской застройки. Напомню: уставный фонд этой стопроцентной «дочки» НГО (1 миллиард 311 миллионов рублей) равен нашему городскому бюджету, если из него убрать целевые дотации сверху. Я не знаю других городов, имеющих «заначку» такого масштаба, и, по-моему, настало время использовать её более продуманно в интересах всех горожан, чем в предыдущие годы. Для примера: правительство республики Коми ещё в 2017 году утвердило для Воркуты (сопоставимого с нами по численности населения города) программу «Управляемое сжатие». Её стоимость оценили примерно в один миллиард рублей, и сегодня эта программа успешно осуществляется. То есть там миллиарда для начала хватило).
Допускаю, что многим читателям стратегия сжатия может показаться слишком пугающей и радикальной. Ещё раз напомню, что неуправляемое сжатие численности населения у нас происходит уже с 2010 года, и отрицательная динамика только нарастает. Можно, конечно, просто наблюдать за этим, как за природным явлением, и разводить руками, но мне представляется, что есть смысл попытаться всё же начать управлять этим процессом. Тем более что во многих городах мира и России это уже делается и приносит ощутимые результаты.
Ну и не будем оставлять надежды на две другие стратегии: стабилизацию и рост (экспансию). Лично мне они нравятся значительно больше, и в следующих номерах «НГГ» я постараюсь представить вам своё видение на них.
А какие у вас есть предложения? Присылайте на почту averv62@mail.ru . Предлагаю начинать обсуждение вариантов стратегии развития Новоуральска в «Нашей городской газете» и соцсетях. Надеюсь, что в недалёком будущем обсуждение начнётся и в других форматах, и на других площадках.
Продолжение следует