Как развивать городские агломерации и межмуниципальное сотрудничество
Общественной палатой Кабардино-Балкарской Республики рассмотрены проект федерального закона «О городских агломерациях» и направленные на его реализацию проекты федеральных законов «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части развития городских агломераций и межмуниципального сотрудничества», «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации в части развития городских агломераций и межмуниципального сотрудничества».
Важное значение для всего пакета законопроектов имеет определение понятия «городская агломерация», которое зачастую имеет различные содержания и критерии отнесения к ним территорий. Согласно Стратегии пространственного развития РФ на период до 2025 года, городская агломерация — это совокупность компактно расположенных населенных пунктов и территорий между ними с общей численностью населения от 500 тыс. чел., связанных совместным использованием инфраструктурных объектов и объединенных интенсивными экономическими, в т. ч. трудовыми и социальными связями.
В соответствии с законопроектом городская агломерация — это территория городского округа либо городского округа с внутригородским делением, либо города федерального значения, объединенная с территориями иных муниципальных образований (а не населенными пунктами, которые могут и не иметь статуса муниципальных образований) устойчивыми социальными, экономическими и хозяйственными связями.
При этом отнесение территорий указанных видов муниципальных образований к городским агломерациям осуществляется при одновременном наличии следующих критериев:
1) наличие административного центра городской агломерации, которыми могут быть только указанные выше виды муниципальных образований;
2) средняя плотность населения муниципальных образований, планируемых к включению в состав территории городской агломерации, за исключением административного центра городской агломерации, которая не может быть менее средней плотности населения по соответствующему субъекту РФ. Критерий общей численности населения городской агломерации от 500 тыс. человек в отличие от Стратегии законопроект не предусматривает;
3) транспортная доступность до административного центра городской агломерации и обратно в течение рабочего дня для жителей всех муниципальных образований и населенных пунктов, планируемых к включению в состав соответствующей городской агломерации.
Общественники отметили, что указание на транспортную доступность до административного центра и обратно только в рабочие дни носит неоднозначный характер. Непонятно, что понимается под рабочим днем — календарные рабочие дни или рабочее время. Продолжительность рабочего времени, а также рабочие и выходные дни могут различаться у разных работодателей. При этом непонятно, почему в выходные дни не должна обеспечиваться транспортная доступность до административного центра для жителей муниципальных образований и населенных пунктов агломерации, связанных не только экономическими, трудовыми связями, но и социальными.
Представляется необходимым дополнительно проработать определение понятие городской агломерации и ее критерии, в соответствии с которыми следует изложить предлагаемое законопроектом № 2 изменение в ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ.
Законопроекты предусматривают возможность образования межмуниципального предприятия как новой организационно-правовой формы коммерческих корпоративных организаций и межмуниципальной компании как новой организационно-правовой формы некоммерческих корпоративных организаций.
Согласно ч. 1 новой редакции ст. 68 Федерального закона № 131-ФЗ, предлагаемой законопроектом № 2, представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решение об учреждении коммерческих и некоммерческих корпоративных организаций в форме межмуниципальных предприятий и межмуниципальных компаний. В то же время, ч. 5 предлагаемой в указанный Федеральный закон новой ст. 68.1 межмуниципальное соглашение может содержать условие о создании только межмуниципальной компании для совместного решения вопросов местного значения. Непонятно, почему межмуниципальное соглашение не может содержать условие о создании межмуниципального предприятия.
Имущество межмуниципального предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения и является собственностью муниципальных образований, являющихся учредителями указанного предприятия (п. 8 новой ст. 106.7 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК) предлагаемой законопроектом № 3). При этом изменения в ст. 294 ГК «Право хозяйственного ведения», которая предусматривает закрепление имущества на праве хозяйственного ведения только за унитарными предприятиями законопроект № 3 не предусматривает.
Согласно п. 3 новой ст. 1 06.7 ГК, предлагаемой законопроектом № 3, участниками межмуниципального предприятия могут быть также иные юридические и физические лица (даже не предприниматели). В то же время, п. 2 ст. 1 законопроекта № 2, предлагая новую редакцию ст. 68 Федерального закона № 131-ФЗ, не предусматривает их участия в межмуниципальном предприятии. При этом, предоставляя юридическим и физическим лицам право участия в управлении таким предприятием (в формировании правления, в утверждении устава), законопроект № 3 не предусматривает условия их участия в таком предприятии. Также не учитывается, что на праве хозяйственного ведения может предоставляться только государственное и муниципальное имущество, а согласно п. 9 предлагаемой ст. 106.7 ГК имущество межмуниципального предприятия формируется за счет имущественных взносов муниципальных образований, являющихся его учредителями.
Высшим органом управления межмуниципальным предприятием является собрание ее участников, которое формируется представительными органами муниципальных образований, являющихся ее учредителями в порядке, определенном Федеральным законом № 131-ФЗ (п. 3 предлагаемой законопроектом № 3 новой ст. 106.7 ГК). Но указанный Федеральный закон не определяет порядок формирования общего собрания межмуниципальных организаций, том числе и межмуниципальных предприятий. Соответствующие изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ законопроект № 2 не предлагает.
В связи с предложением новой организационно-правовой формы межмуниципальной компании не предлагаются изменения в Федеральный закон от 12 января 2006 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», а ст. 9 законопроекта № 1 не указывает на него как на основание регулирования отношений (а не вопросов, как указывается в статье) по учреждению и управлению деятельностью межмуниципальных компаний. Также не предлагается изменение в ст. 69 Федерального закона № 131-ФЗ «Некоммерческие организации муниципальных образований» о том, что представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме межмуниципальных компаний.
Отдельные положения новой ст. 123.3.1 ГК РФ, предлагаемой п. 4 законопроекта № 3, противоречат нормам действующего законодательства, в которые изменения не предлагаются. Так, устав межмуниципальной компании должен содержать сведения о его фирменном наименовании, а также сведения о размере его уставного фонда (п. 7), имущество межмуниципальной компании принадлежит ей на праве хозяйственного ведения и остается собственностью муниципальных образований, являющихся учредителями компании (п.8). Действующее законодательство не предусматривает наличие уставного фонда у некоммерческих организаций, право на фирменное наименование имеют только юридические лица, являющиеся коммерческой организацией (п. 4 ст. 54, п. 1 ст. 1473 ГК РФ), а некоммерческая корпоративная организация является собственником своего имущества (п. 4 ст. 123.1 ГК).
Противоречия положений законопроектов следует устранить, привести в соответствие с действующим законодательством.