Промышленные региональные центры на грани сокращения
Предложения Министерства экономического развития, нацеленные на сокращение количества моногородов и числа критериев оценки их социально-экономического состояния, выглядят как продолжение политики оптимизации, дискредитировавшей себя в ходе реформы систем здравоохранения и образования.
https://pixabay.com/ru/
Вместо ответа на вопрос, как наладить жизнь в моногородах, пребывающих в состоянии депрессивной стагнации, ведомство Максима Решетникова упростило процедуру бессмысленного по своей сути учёта и контроля.
Моногорода начали появляться в России в XVII веке. Это Нерчинск, ставший в 1686 году городом сразу после строительства рядом с одноимённой крепостью сереброплавильных заводов, Петрозаводская слобода, выросшая рядом с построенным при Петре I Шуйским оружейным заводом (вскоре был переименован в Петровский), и получившие статус города во времена Екатерины I Златоуст, Ирбит, Аша и другие города Урала, возникшие вокруг первых горнодобывающих и металлургических заводов.
Бум развития моногородов связан с проводимой в СССР политикой индустриализации. Экономические реформы 90-х привели многие производства к банкротству или упадку, что особенно осложнило ситуацию в населённых пунктах, полностью зависящих от градообразующих предприятий. Символом проблем моногородов стал затяжной социально-экономический кризис в Пикалёве (Ленинградская область) осенью 2008 – летом 2009 года, разрешение которого потребовало личного вмешательства занимавшего на тот момент пост премьер-министра Владимира Путина.
В 2014-м были разработаны система присвоения статуса моногорода и комплекс критериев, позволивший разбить такие населённые пункты на три группы, характеризующие их социально-экономическое состояние: кризисное, в зоне риска и стабильное.
Тогда же появился Фонд развития моногородов, через который осуществлялись государственное субсидирование создания рабочих мест и поддержка инфраструктурных, предпринимательских и других проектов. Ежегодно на эти цели выделяли по 4,7 млрд рублей. Затем начала действовать разработанная Минэкономразвития приоритетная программа «Комплексное развитие моногородов на 2016–2025 годы».
К началу 2019-го стало понятно, что принимаемые меры не дают никакого эффекта: показатели социально-экономического состояния городов медленно, но верно ухудшались.
Глава Счётной палаты Алексей Кудрин раскритиковал программу развития, указал на то, что она «не может помочь моногородам определить их судьбу» и «не работает на их развитие или сворачивание».
В то же время с подачи министра экономического развития Максима Орешкина начались разговоры о необходимости сокращения числа моногородов, чтобы «действенно помочь оставшимся». В ответ из Госдумы звучали призывы увеличить их количество. А эксперты настаивали на необходимости диверсифицировать экономическую базу этих населённых пунктов, чтобы снизить их зависимость от градообразующих предприятий. В общем, дискуссия удалась на славу.
Но вскоре всем стало не до того. В январе 2020-го произошла смена Правительства, и сразу после этого центральное место в повестке занял COVID-19 и спровоцированный им экономический кризис. Одновременно кабмин занимался решением задач, связанных с реализацией национальных проектов, и другими проблемами. И только в начале 2021 года премьер Михаил Мишустин поручил Минэкономразвития подготовить стратегию развития моногородов.
Прошёл год. Никаких признаков того, что министерство работает над комплексной стратегией спасения моногородов, до сих пор нет. Зато на официальном сайте Правительства уже несколько месяцев висит проект постановления, корректирующего правила присвоения муниципальным образованиям статуса моногородов.
Основные признаки остались прежними: это город (но не административный центр региона) или городское поселение с не менее 3 тысячами человек, 20 и более процентов работающего населения должны быть сотрудниками градообразующего предприятия. Но к установленным критериям добавили два новых пункта.
Первый упрощает получение статуса моногорода для шахтёрских городов и поселений.
Второй лишает статуса населённые пункты, находящиеся на расстоянии менее 50 километров от столиц регионов.
В пояснительной записке к проекту постановления сказано, что «удалённость менее чем на 50 километров позволяет жителям моногородов в течение часа добраться до работы в региональном центре, в связи с чем напряжённость на рынке труда моногорода нивелируется».
Вместо сложной системы критериев социально-экономического состояния моногородов ввели один параметр, согласно которому все населённые пункты разделяются на две группы. В первую (кризисную) попадают монообразования, где уровень безработицы в течение последних трёх лет в два и более раза превышает средний уровень безработицы по стране, во вторую – все остальные.
В результате этих нововведений количество моногородов одномоментно уменьшилось почти в два раза – с 321 до 163. Это произошло за счёт того, что 27 населённых пунктов оказались внутри 50-километровой зоны вокруг региональных центров, в 33 городах были ликвидированы градообразующие предприятия, а в 98 число сотрудников градообразующих предприятий составило меньше 20 процентов от всех работающих жителей – либо они стали частью муниципальных округов в ходе реформы местного самоуправления, либо в этих городах появились новые производственные предприятия.
Это ноу-хау поражает простотой и эффективностью: Росстат уменьшил число бедных, изменив методику их подсчёта, Минэкономразвития снизило остроту проблемы моногородов, сократив их количество.
Как обстоят дела на самом деле, есть ли достаточное количество рабочих мест в новых муниципальных округах и региональных центрах, как все эти высвободившиеся кадры будут добираться на работу сначала по своему городу и 50 километров по шоссе, а затем внутри региональных столиц и сколько на это потребуется времени, учитывая состояние дорог и время ожидания транспорта (Минэкономразвития считает, что можно уложиться в один час), никого не интересует.
Особые критерии для шахтёрских городов, фигурирующие в проекте постановления по моногородам, отражают положения принятой летом 2020 года Программы развития угольной промышленности России до 2035 года. Этот документ ориентирован на поддержку угледобывающей отрасли Кузбасса и Дальнего Востока.
Про Печорский угольный бассейн, расположенный на севере Европейской части России, сказано, что вопросы реализации проектов угледобычи на этой территории будут решаться в рамках плана дальнейшего развития моногородов Воркуты и Инты (с учётом определения перспектив угледобычи и потенциальных инвесторов).
Логика в целом понятная: восточные месторождения – это экспорт в Азию, тогда как северо-западные в этом плане ценности не представляют – Европе уголь не нужен, она переходит на возобновляемые источники энергии, а везти в Азию далеко и неудобно. К тому же на момент утверждения программы компания «Интауголь» уже год находилась в стадии ликвидации, а принадлежащее «Северстали» ОАО «Воркутауголь» – в состоянии предпродажной подготовки. Гендиректор ПАО «Северсталь» Алексей Мордашов не скрывал желания избавиться от токсичного актива, ухудшавшего углеродные показатели продукции, которую компания экспортировала в Европу.
Парадоксальность ситуации состоит в том, что моногорода Воркута и Инта и их угледобывающие производства приходили в упадок, работая на территории самого большого в Европе угольного месторождения.
В 2020-м этот феномен объясняли политикой декарбонизации и начавшимся в 2018 году падением цен на уголь.
Через год мировые цены на энергетический уголь, который совсем недавно добывали в Инте, выросли с 40–50 до 280–290 долларов за тонну (сегодня цена колеблется в районе 200 долларов), а на коксующийся, который добывают в Воркуте, – с 100 до 400 долларов. Но это уже не могло повлиять на ситуацию в угледобывающих моногородах Русского Севера.
За 30 лет население Инты сократилось с 60,7 до 23,7 тысячи человек, Воркуты – с 116 тысяч до 52,3 тысячи жителей. Многие уезжают своим ходом, бросая квартиры, которые невозможно продать даже за «смешные» деньги. Но Инте и Воркуте повезло: население этих городов может воспользоваться программой переселения жителей северных регионов. Ждать, правда, приходится очень долго. По данным за 2021 год, в очереди стояли 25 тыс. семей, а в планах на 2022 и 2023 годы было предусмотрено переселение 177 и 218 семей соответственно.
А как быть жителям двух моногородов Челябинской области – Верхнего Уфалея, где «Уфалейникель» признано банкротом и законсервировано, и Бакала, где сотрудники ООО «Бакальское рудоуправление» сидят без зарплаты из-за того, что градообразующее предприятие в течение многих лет находится на грани банкротства? Раз в полтора-два года жители Бакала не выдерживают и устраивают акции протеста, после чего руководство Челябинской области частично решает их проблемы.
Отток населения из этих городов гораздо меньше, чем из Воркуты и Инты: за те же 30 лет население Бакала уменьшилось с 22 тысяч до 18,7 тысячи жителей, Верхнего Уфалея – с 34,4 до 26,7 тысячи человек.
И дело тут не в том, что в этих городах ещё есть парочка предприятий: там нет свободных рабочих мест.
Более щадящий, чем на Севере, климат даёт возможность выживать за счёт приусадебных участков, а относительная близость больших городов – отхожим промыслом. Поэтому уезжает в основном молодёжь, что создаёт предпосылки для умирания этих городов в течение 40–50 лет. При этом оба города тоже сидят на полезных ископаемых – никеле и железной руде.
Аналогично обстоят дела в трёх населённых Забайкальского края – Новопавловке, Первомайском и Вершино-Дарасунском, селе Туим и посёлке Вершина Тёи в Хакасии и многих других монообразованиях. Некоторые из них могут в ближайшее время лишиться этого статуса из-за закрытия градообразующих предприятий, и жизнь там станет ещё более беспросветной.
Инте и Воркуте повезло: они включены в принятую в октябре 2020 года Стратегию развития Арктической зоны РФ до 2035 года. В разделе, касающемся реализации стратегии в Республике Коми, этим моногородам посвящены разделы а, б пункта 25:
– диверсификация экономики и комплексное социально-экономическое развитие монопрофильных муниципальных образований – городских округов Воркута и Инта;
– развитие угольных минерально-сырьевых центров на базе Печорского угольного бассейна, создание на их основе комплексов глубокой переработки угольного сырья, углехимии.
Таким образом, в Воркуте и Инте должны появиться новые предприятия и рабочие места. Это подтверждают и другие признаки оживления экономической жизни в регионе.
Мордашов продаёт АО «Воркутауголь» компании «Русская энергия», владелец которой Роман Троценко планирует увеличить угледобычу.
Одновременно в регион пришёл «Руститан», занимающийся подготовкой к разработке Пижемского месторождения титана, расположенного в Усть-Цилемском районе Республики Коми. О серьёзности намерений свидетельствует соглашение о взаимодействии при строительстве горно-металлургического комплекса и инфраструктуры горнопромышленного кластера – его в сентябре 2020 года компания заключила с правительством Коми и ФСИН России (в регионе находится 10 исправительных учреждений).
В рамках развития Северного морского пути в 2023 году в соседнем Ненецком автономном округе начнётся строительство глубоководного незамерзающего порта Индига, ориентированного на экспорт навалочных грузов, прежде всего угля, потребление которого в мире, по данным Международного энергетического агентства, будет расти ещё как минимум 10–15 лет, и железной дороги, связывающей этот порт с железнодорожной сетью России.
Оба инфраструктурных проекта включены в Стратегию развития Арктической зоны и напрямую связаны с формированием горнопромышленного кластера, в состав которого войдут промышленные проекты, расположенные на территории Республики Коми, в том числе предприятия Воркуты и Инты. Иными словами, у этих моногородов появились неплохие перспективы для развития, а это значит, что жизнь ещё может наладиться и людям необязательно спешить с переездом. Но неожиданно выяснилось, что так думают далеко не все.
В начале декабря 2021 года курирующая Северо-Западный федеральный округ вице-премьер Татьяна Голикова предложила окончательно ликвидировать АО «Интауголь», закрыть все проблемные шахты и сосредоточить усилия на переселении жителей Воркуты и Инты в климатически благоприятные районы, то есть дала понять, что не видит смысла заниматься развитием этих моногородов.
«Что это значит?» – недоумевают местные СМИ. Похоже, вице-премьер то ли не нашла времени ознакомиться со стратегией, то ли вполне осознанно выступила проводником идей Анатолия Чубайса, призывающего угробить угледобывающую отрасль в связи с наступлением эры тотальной декарбонизации.
Но суть идей Голиковой – та же оптимизация: сократить и упростить всё, что можно.
Аналогичным образом министр финансов Антон Силуанов фактически закрыл Ярегское месторождение высоковязкой нефти, находящееся в южной части Тимано-Печорской нефтегазоносной провинции. Добычей в Яреге занимался «Лукойл». Отмена Минфином особого налогового режима для добычи высоковязкой нефти не только в 25 раз повысила фискальную нагрузку и сделала добычу нерентабельной, но и зафиксировала изменение условий, на которых компания инвестировала в технологию шахтной добычи трудноизвлекаемой нефти.
Глава «Лукойла» Вагит Алекперов добился встречи с президентом, объяснил ему суть проблемы, и Путин поручил Силуанову решить этот вопрос. Глава Минфина подумал и решил: льготы вернуть, но только после 2024 года и только в том случае, если не будет продлена сделка ОПЕК+. Ждать три года, работая вхолостую, руководство «Лукойла» отказалось.
В результате добыча была остановлена, а 3,5 тысячи нефтяников лишились работы, что стало катастрофой для Яреги с населением 7,2 тысячи человек.
В итоге имеем достаточно странную картину: в Стратегии развития Арктической зоны сказано развивать промышленные зоны Инты и Воркуты, но Голикова говорит, что шахты нужно закрыть, а население вывезти. В том же документе предписано развивать нефтегазовые центры Тимано-Печорской нефтегазоносной провинции, но Силуанов уже не говорит, а делает – прикрывает добычу, провоцируя социальное напряжение, связанное с массовым увольнением нефтяников. Бюджет, ради пополнения которого был повышен налог, в проигрыше: теперь он не получит ничего.