«Металлургические рынки не требуют госрегулирования цен»
0
24
Глава управления ФАС Нелли Галимханова о рынке железнодорожных колес
За последний месяц на остродефицитном рынке железнодорожных колес произошло несколько крупных событий. Федеральная антимонопольная служба (ФАС) сняла с Выксунского метзавода ОМК обвинения в завышении цен в 2017–2018 годах, а Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК) приостановила действие антидемпинговых пошлин для украинского «Интерпайпа». Что происходит с поставками цельнокатаных колес (ЦКК) и какова позиция регулятора “Ъ” рассказала начальник управления контроля промышленности ФАС Нелли Галимханова.
— Вы провели расследование ситуации на рынке ЦКК. Как вы полагаете, требует ли ситуация вмешательства антимонопольных органов?
— Ситуация на рынке ЦКК непростая. Со второго квартала 2017 года мы наблюдаем существенный рост цен. Предварительный анализ ситуации показал, что на рынке действуют два крупных производителя, а повышение цен на колеса в период со второго квартала 2017 года по второй квартал 2018 года опережало изменение расходов, необходимых для производства и реализации товара. Эти факты послужили основанием для возбуждения дела по признакам установления монопольно высоких цен.
Недавно мы завершили расследование за 2017–2018 годы. Провели комплексный анализ ситуации и дополнительное исследование состояния конкуренции. Кроме того, оценивали действия производителей на предмет наличия злоупотребления рыночной властью и соотносили их с изменениями общих условий обращения товара на рынке.
Важно отметить, что ФАС России вправе вмешаться в ситуацию и выдать соответствующее предписание о прекращении нарушения закона только в случае, если найдет в действиях монополиста злоупотребление доминирующим положением.
— К каким выводам вы пришли?
— В результате расследования мы установили, что на рынке ЦКК единоличное доминирующее положение занимает один из производителей — Выксунский металлургический завод (АО ВМЗ), а рост цен в 2017–2018 годах вызван ажиотажным спросом, превысившим производственные возможности российских производителей.
Основную роль здесь сыграли регуляторные решения в смежных отраслях, в частности программа ускоренного списания старых вагонов. Так, в 2014–2016 годах было списано около 260 тыс. вагонов, что высвободило 2 млн колес, бывших в употреблении. Это количество сопоставимо с суммарным объемом рынка новых колес в 2017 и 2018 годах. Значительная часть б/у колес использовалась для ремонта вагонов, в связи с чем закупки новых колес сократились. Это привело к формированию отложенного спроса. Кроме того, начиная с 2015 года наблюдается рост железнодорожных перевозок, вследствие чего возрос спрос на новые вагоны и, соответственно, на новые колеса.
Таким образом, в 2018 году произошло наложение трех факторов: объективной потребности в ремонте вагонов, замена колес на которых на новые была произведена семь-восемь лет назад, вынужденной потребности в замене ранее поставленных б/у колес, а также роста производства новых вагонов. Можно сказать, что налицо действие принципа домино, когда небольшое изменение первого элемента вызывает изменения соседних и так далее. Важно это учитывать и оценивать при принятии регуляторных решений.
Помимо оценки ситуации в отрасли, особое внимание мы уделили действиям ВМЗ. Как правило, для установления и поддержания монопольно высоких цен компании выбирают такой объем выпуска продукции, при котором могут получать максимальную прибыль при низких затратах. В итоге рынок может недополучать необходимый товар, образуются потери общественного благосостояния. Однако анализ действий ВМЗ показал, что (обратное): предприятие в 2017–2018 годах работало в условиях максимальной загрузки производственных мощностей, а также проводило мероприятия по их увеличению, а цены ВМЗ в 2018 году были ниже импортной альтернативы «Интерпайпа» и цен, сложившихся на вторичном рынке перепродаж.
То есть на изменение условий обращения товара на рынке повлияла совокупность внешних факторов, а не односторонние действия доминирующей компании по увеличению отпускной цены.
— Однако недавно ФАС возбудила новое дело в отношении ВМЗ, причем причина осталась та же — монопольно высокие цены на ЦКК.
— Тот факт, что предыдущее расследование завершено, не означает, что ситуация стабилизировалась. Мы продолжаем пристально следить за всеми участниками рынка, поскольку в текущей ситуации острого дефицита могут быть как случаи злоупотребления доминирующим положением, так и согласованных действий.
Именно такой мониторинг позволил своевременно обратить внимание на дальнейший рост цен и изменение модели поведения ВМЗ. С апреля 2019 года компания стала продавать определенный объем колес по принципу конкурентных процедур путем проведения одноэтапного запроса предложений цен. Такие процедуры привели к тому, что цены выросли в два раза по сравнению с первым кварталом 2019 года, достигнув уровня 100 тыс. руб. за штуку. Конечно, действия компании привели к еще большей напряженности на рынке, в ФАС стали поступать обращения потребителей с просьбой разобраться в ситуации. Так как существенных изменений в себестоимости мы не обнаружили, было принято решение о возбуждении дела по признакам установления монопольно высокой цены.
— Будет ли ФАС добиваться полной отмены пошлин ЕЭК для «Интерпайпа», чтобы устранить дуополию на российском рынке? И вообще, имеет ли эта дуополия место?
— На сегодняшний день речи о наличии дуополии на российском рынке не идет. Проведенный ФАС анализ показал, что в 2017–2018 годах в условиях дефицита и высоких цен на колеса установленная антидемпинговая пошлина в размере 34,22% не была заградительной. Это подтверждается данными ввоза колес с территории Украины. Иными словами, на российском рынке уже долгое время присутствовали три участника: ВМЗ, «Евраз НТМК» и «Интерпайп». Причем доли последних в определенные периоды были сопоставимы по объемам, а вот доля ВМЗ превышала их и составляла около 50% и более.
Кроме того, в перспективе ожидается появление других игроков. Это новый производитель из Казахстана ТОО «Проммашкомплект», который, насколько нам известно, в настоящий момент отлаживает производственный процесс и качество продукции. Также в 2019 году была сертифицирована партия колес из Китая.
Антидемпинговые пошлины на стальные ЦКК действительно создают барьер для поддержания конкуренции на рынке, что идет вразрез с нацпланом. Более того, я считаю, что в условиях дефицита пошлина не имеет экономического смысла и может только усугубить и так непростую ситуацию, вызвав еще больший рост цен. Когда товара на рынке не хватает, потребители готовы платить цену даже с учетом высокой пошлины, что нами и было установлено в ходе расследования. Поэтому ФАС не поддерживает подобные меры.
На днях коллегия ЕЭК временно приостановила действие пошлины на колеса «Интерпайпа». Такое решение не может не радовать, и я надеюсь, что это положительно скажется на ситуации. В то же время мы продолжим работу по вопросу полной отмены пошлины.
— Когда, по вашим расчетам, цены на рынке пойдут вниз?
— Давать прогнозы и производить расчеты цен на будущие периоды не входит в компетенцию антимонопольного органа, мы все-таки контрольно-надзорное ведомство и можем проводить расследования исключительно в отношении свершившихся фактов. В то же время очевидно, что цены стабилизируются и, может быть, пойдут вниз, только когда изменится баланс спроса и предложения на рынке.
Ситуация, которая сложилась на рынке колес в 2017–2018 годах, показала, что среди множества причин роста цен не последнюю роль сыграл фактор цикличности рынка. Рынок ЦКК в России развивается определенными циклами подъема и падения потребления и, соответственно, производства. Полный такой цикл составляет около семи-восьми лет. Ретроспективный анализ показал, что текущему периоду высокого потребления колес предшествовал период очень низкого спроса в 2014–2016 годах. Производственные мощности были недозагружены. Сейчас рынок находится в стадии активного роста. Видимо, до момента насыщения цены вряд ли пойдут вниз, если только нами не будут выявлены нарушения антимонопольного законодательства в рамках нового дела.
Чтобы оценить уровень динамики спроса и предложения на российском рынке, а также спрогнозировать их баланс, мы направили запрос в адрес производителей железнодорожных колес, Союза операторов железнодорожного транспорта, Минпромторга, Минтранса, а также основных вагоноремонтных и вагоностроительных компаний. Хотя сбор информации продолжается, его первичная оценка показала, что у участников рынка отсутствует единое мнение по этому вопросу.
— Нужен ли ценовой контроль на ЦКК в будущем?
— На мой взгляд, промышленные рынки, включая и рынок металлургической продукции, не требуют государственного регулирования цен.
Установление предельной цены на продукцию монополиста имеет экономический смысл только при определенных условиях. Во-первых, регулируемая цена должна привести к увеличению объема выпуска товара в результате того, что потребители будут приобретать больше товара по низкой цене. Во-вторых, рынок должен быть действительно монопольным, иначе возникают риски создания дискриминационных условий по отношению к другим участникам рынка (производителям).
Если говорить непосредственно о рынке ЦКК, то ценовой контроль доминирующего производителя ВМЗ просто не имеет смысла. Это не приведет к решению проблемы дефицита и удовлетворению потребностей потребителей, а, наоборот, может его усугубить, создав дестимулирующие условия для расширения мощностей, а также повышения эффективности и производительности текущих производств.
— Какая доля экспорта от общего объема производимых в РФ ЦКК, на ваш взгляд, является оптимальной? Не нарушает ли рост экспорта баланс на российском рынке?
— Как я говорила, рынок ЦКК является цикличным, периоды высокого спроса сменяются низким. Производство колес характеризуется положительным эффектом от масштаба. То есть оптимальный уровень доли экспорта от общего объема производства является динамичным показателем, который определяется самим рынком.
Например, в периоды низкого спроса производители ЦКК наращивают объем экспортных поставок. Это позволяет снижать себестоимость производства колес в условиях положительного эффекта от масштаба и, как следствие, реализовывать продукцию отечественным потребителям по более низким ценам.
В то же время в периоды высокого спроса покупатели на внутреннем рынке готовы приобретать товар по более выгодной для производителя цене. Альтернативные издержки в виде экспортных поставок для них становятся менее привлекательными. При этом выход на экспортные рынки является не таким уж простым делом: производителям необходимо учитывать специфику обращения товара, существующие институты и экономические связи на каждом новом рынке. Нельзя просто принять решение: сегодня я буду поставлять, а завтра — нет. Таким образом, рынок сам регулирует оптимальную долю величины экспортных поставок.