Губернаторы в России: бесправие не освобождает от ответственности

Губернаторы в современной России: бесправие не освобождает от ответственности Один день и четыре губернатора в отставке – так завершился обычный вторник 19 марта. Челябинская и Мурманская области, Калмыкия и республика Алтай получили новое руководство. Неожиданные «дворцовые перевороты» стали уже нормой для регионов. И устраивает их не только Кремль. Скандальные, прошедшие в два тура выборы в Приморье, на которые были брошены колоссальные усилия, незапланированная и внезапная победа кандидата-спойлера Владимира Сипягина во Владимирской области и ряд других эксцессов - все это продемонстрировало, что принцип работы федерального центра с губернаторским корпусом должен быть заметно скорректирован. Схожим политическим симптомом становится и ситуация с кандидатом в губернаторы Санкт-Петербурга Александром Бегловым, которого поддерживает Москва, но не принимает часть местных элит и заметная часть горожан, разочарованных его коммунальной политикой. Во многом такое положение дел побудило экспертное и политическое сообщество к переосмыслению принципов функционирования современного российского института губернаторства в целом. «Новые Известия» решили исследовать вопрос. К примеру, как отмечает директор Фонда изучения электоральных процессов и электоральной политики Илья Гращенков , стратегия работы с губернаторским корпусом обусловлена тем, что его стараются перестроить под новую концепцию – концепцию «корпоративного государства». «После 1991 года РФ стала федеративным государством, где каждый субъект имеет свой уклад, а его глава – избирается. В 2000-е годы формировалась «вертикаль власти», когда при сохранении общих порядков и федеративности была попытка выстроить под Кремль политические аппараты губернаторов на местах, сделав их назначаемыми. Но поскольку и этот период себя изжил, то задумались о введении некой «корпоративной модели». Однако есть и альтернативные мнения. Политолог Аббас Галлямов считает, что никаких признаков появления какой-то новой стратегии в отношениях Кремля с регионами не заметно. "Ставка, по-прежнему, на централизацию и лишение губернатора любых полномочий. Считается, что стоит только ослабить контроль, и в регионах начнётся хаос, сепаратизм и деградация. Эта точка зрения является важной составной частью той картины мира, которую Путин вынес из 90-х, поэтому пока он остаётся главой государства, здесь ничего не поменяется. Может быть только к рейтингам в Кремле будут относиться чуть более внимательно". Согласен с Галлямовым и президент коммуникационного холдинга "Минченко консалтинг" Евгений Минченко, который отметил лишь, что: "Настрой на то, чтобы не рисковать теми кандидатами, у которых не высокие рейтинги, и не допускать их в следующий электоральный цикл, чтобы не было кейсов, на подобии тех, которые были во Владимире, Хабаровске и Хакасии". История вопроса Главы регионов назначались императорскими указами и были представителями воли монарха на местах Сроки пребывания на посту: от нескольких месяцев до многих лет За годы правления губернаторы фактически становились удельными князьями, а состояние «межэлитного конфликта» в нашем нынешнем понимании было им незнакомо. В 1721 году сибирский губернатор князь М. П. Гагарин за занижение реальных доходов губернии, взятки по винному и пивному откупу, вымогательства, угрозы купцам, присвоение казённых средств был подвергнут смертной казни. Через несколько лет был лишён имения и приговорён к казни его родственник — вице-канцлер П. П. Шафиров (правда, приговор в исполнение приведён не был). Правда, история не помнит столь массовых отставок и арестов губернаторов, которыми запомнился, к примеру, 2017 год. Зачистки 17-го «Губернаторские посадки» Однако далеко не увольнение является самой неприятной долей для глав регионов, впавших в немилость тех, кто может принимать решения об их судьбах. Сегодня никого не удивить губернатором-подследственным. С начала 2000-х дела на губернаторов возбуждались довольно регулярно, но, как правило, по не самым серьёзным поводам. Раньше суды были снисходительнее к представителям губернаторского корпуса. Из дел, возбужденных в период с 2000 по 2010 год, большинство закончились либо «условкой», либо прекращением за отсутствием состава преступления. С 2010 года по настоящее время ситуация иная – и статьи «тяжелее», и сроки реальнее. Основные причины губернаторских арестов Обвинение в превышении должностных полномочий: Николай Денин, губернатор Брянской области (2004-2014) Василий Юрченко, губернатор Новосибирской области (2010-2014) Обвинение в получении взяток: Андрей Нелидов, глава Карелии (2010-2012), Александр Хорошавин, губернатор Сахалинской области (2007-2015), Никита Белых, губернатор Кировской области (2009—2016) Мошенничество и организация преступного сообщества: Вячеслав Гайзер, глава Республики Коми (2010-2015). Одним из самых резонансных итогов «зачисток» 2017 года стала смена власти в республике Дагестан, которая давно славилась тесными, нередко родственными связями между региональными элитами и бизнесом. Рамазана Абдулатипова сменил Владимир Васильев, который и провел массированную антикоррупционную кампанию. Назначать или выбирать? Подзабытая демократия 90-х и новый уровень контроля 00-х В СССР функционал главы области был закреплен за первым секретарем Обкома партии. Он выдвигался по партийной линии, то есть был назначенцем. Выборность губернаторов пришла в РФ в 1995 году, во времена президентства Бориса Ельцина. В новую демократическую Россию потоком хлынули избирательные технологии, доселе не известные ни политикам, ни электорату. Во всей красе тогда процветали все возможные формы черного пиара. Нередкими были и заказные убийства на почве политической конкуренции. На губернаторские посты зачастую пробивался местный бизнес, чтобы сконцентрировать контроль региональных ресурсов в одних руках. Во время президентства Владимира Путина идея о том, чтобы вернуть назначаемость губернаторов, вновь вышла на повестку дня, и в 2005 году главы регионов стали назначаться органами субъектов РФ по представлению президента России. В 2012 году эту норму решили вновь пересмотреть, и перейти обратно к выборной системе. При этом новый модельный законопроект, разосланный в субъекты РФ, подразумевал ограничения полномочий глав регионов двумя сроками. С появлением избираемых губернаторов, потенциально имеющих крепкие связи в регионах, появился и институт их своеобразного контроля – полномочные представители президента в регионах (в 2000-м году на их основе был сформирован институт полпредов в федеральных округах). В середине 90-х Ельцин решился на этот шаг, чтобы контролировать региональную фронду и быстрее унифицировать региональное и федеральное законодательство. Такой контроль, очевидно, необходим центру, однако, по ряду экспертных оценок, полпредства в их нынешнем виде не в полной мере реализуют свой изначальный функционал Евгений Минченко Политолог, президент коммуникационного холдинга "Минченко консалтинг" Политолог, президент коммуникационного холдинга "Минченко консалтинг" Евгений Минченко довольно скептически относится к институту полпредов. "На мой взгляд, оптимальная модель выстроена в Дальневосточном округе, где Юрий Трутнев одновременно является и полпредом президента, и вице-премьером. Это позволяет ему осуществлять и контроль над силовиками, и экономическую власть" - отмечает эксперт. Илья Гращенков Директор Фонда изучения электоральных процессов и электоральной политики По мнению Ильи Гращенкова, институт полпредства эволюционирует, при этом нельзя сказать, что он полностью себя изживает, он, скорее, меняет амплуа. « Полпредства, конечно, останутся, так как есть аппарат, который выполняет и массу важных, рутинных задач. Но при этом их функционал будет «перемещаться» в иные структуры. Возможно, такой формой станет Госсовет. Однако и здесь многое до конца не ясно – ведь в регионе каждый день появляется множество новых задач и вводных. Не может же субъект со всем этим ворохом проблем ждать, когда в следующий раз к ним приедет Госсовет. Другое дело, если при нем начнут появляться какие-то дополнительные структуры, работающие в постоянном режиме », - уверен Илья Гращенков. Боевой курс молодого губернатора. Наше время Новый этап в «кастинге» региональных руководителей эксперты связывают с приходом в администрацию президента Сергея Кириенко, который возглавил в ведомстве внутриполитический блок. Именно при нем началась массовая «чистка» губернаторов на местах в 2017 году. Кроме того, он придумал и новый подход к подбору кадров: при помощи экстремальных тренингов, где потенциальные кандидаты сплавлялись по горным рекам, прыгали со скалы и состязались в выносливости. Идея Кириенко заключалась в том, чтобы власть в регионах перешла в руки так называемых «молодых технократов», которые выгодно был отличались от «старой гвардии». Губернаторы «кириенсковского призыва» Это молодые управленцы, имеющие хороший опыт работы, главным образом, в экономическом секторе, своего рода «политические менеджеры», решающие конкретные административные задачи. Рязанская область экс-министр экономического развития Калужской области Николай Любимов Карелия экс-глава ФССП РФ Артур Парфенчиков Пермский край бывший глава экономического департамента Москвы Максим Решетников Бурятия экс-замминистра транспорта Алексей Цыденов Новгородская область экс-генеральный директор АСИ Андрей Никитин Нижегородская область Глеб Никитин, экс-замминистра промышленности и торговли Самарская область Дмитрий Азаров, экс-председатель Комитета СФ по федеративному устройству и региональной политике Удмуртская республика Александр Бречалов - экс-глава ОНФ Удмуртская республика Калининградская область Антон Алиханов, экс-глава Департамента государственного регулирования внешнеторговой деятельности Минпромторга Новосибирская область Андрей Травников, экс-мэр Вологды Севастополь Дмитрий Овсянников, экс-замминистра промышленности и торговли Российской Федерации Left Right При этом среди политологов даже ходила шутка, что теперь должность губернатора становится просто-таки «расстрельной». Мало того, что нужно показать недюжинную физическую силу, так потом еще и как с «мальчика для битья» спросят за все – начиная с обветшалой инфраструктуры, заканчивая рейтингами власти. Современный губернатор – «мальчик для битья»? В этой связи встает полемический вопрос: быть может, губернаторы и нужны сейчас именно в качестве таких «мальчиков для битья» и громоотводов? Ведь, по сути, с учетом современных технологий, весь процесс управления можно автоматизировать и виртуализировать до такой степени, что достаточно будет нескольких мониторов с трансляциями, и периодическими визитами для контроля ситуации на местах? Сегодня положение губернаторов довольно специфично. Формально в последние годы и свобод, и обязанностей у губернаторов стало больше – на региональный и местный уровень периодически спускают новые полномочия, в основном в сфере соцобеспечения. Полномочия спустили, а вот средства для их выполнения – нет. Вышло так, что фактически федеральные власти просто спихнули с себя ряд обязанностей. Причем этого уже и не отрицают. Валентина Матвиенко, председатель Совета Федерации: " На регионы по-прежнему возлагаются новые расходные полномочия. Зачастую они передаются регионам без должного финансового обеспечения " Такой подход к передаче полномочий приводит к обратному эффекту: региональные власти сталкиваются с ростом дефицита собственных доходов и ростом зависимости от субсидий, субвенций и дотаций из федерального бюджета. В России только 13 регионов могут самостоятельно себя обеспечивать собственными доходами, остальные же вынуждены ждать «подачек» из Москвы. Губернаторы в итоге делают только то, на что дадут деньги федеральные власти. А сейчас вообще самое главное требование для регионов – выполнение нацпроектов, принятых федералами. Исполнение любой ценой, независимо от финансовых возможностей региональных бюджетов. А потребуется регионам на это 4,9 трлн. рублей. Перед губернаторами встал выбор: или выполнять майские указы, или выполнять социальные обязательства, возможно, ценой потери своей должности. Глава комитета Госдумы по бюджету и налогам Андрей Макаров: « Мы сейчас на основании материалов из министерства финансов можем сделать вывод: сегодняшнее финансовое состояние регионов не позволяет им выполнять социальные обязательства в полном объеме... им сверху довели (задачи по инвестициям - прим. ред.) под которые они подписали соглашения, потому что у них все эти средства пойдут даже с учетом долга на социальные обязательства ». Иными словами, получается, что деньги у регионов есть либо на соцобеспечение, либо на инвестиции в рамках нацпроектов. Приходится выбирать – на всё денег не хватит. Проблема усугубляется тем, что периодически меняются параметры межбюджетных отношений: в прошлом году, например, в федеральный бюджет стало уходить не 2%, а 3% из 20% от прибыли компаний из регионов. Согласно данным ФНС, в прошлом году налоговые доходы федерального бюджета составили 11 926,8 млрд. рублей, а доходы консолидированного бюджета субъектов РФ (региональные бюджеты + бюджеты муниципалитетов) – только 9 401,7 млрд. рублей. То есть в федеральный бюджет уходит 55,9% всех налоговых сборов из регионов. В 2017 году их доля была только 52,8%. Не нужно быть министром финансов, что бы увидеть, что самые «вкусные» налоги (НДС и НДПИ) прямиком уходят в федеральный бюджет, вообще не задерживаясь в регионах. А ведь именно эти налоги меньше всего зависят от кризиса: собираемость НДС всегда близка к 100%, да и добыча полезных ископаемых не стремится сокращаться. А вот прибыль компаний (а вместе с ней и налог на прибыль) очень чувствительна к состоянию экономики. Так что ситуацию, происходящую сейчас с губернаторскими полномочиями, смело можно назвать «процессом изъятия самостоятельности». Они становятся лишь техническими фигурами, которые занимаются формальным исполнением данных им указаний. «Новые Известия» продолжат разбираться в этом вопросе. А пока – мы опросили экспертов, и публикуем их прогнозы по поводу перспектив института губернаторства в России. Илья Гращенков, директор Фонда изучения электоральных процессов и электоральной политики: По сути, новая модель работы с губернаторами подразумевает, что вся страна - это условная корпорация, где каждый регион – это отдел или управление, а губернаторы – это менеджеры, которые должны реализовывать конкретные проекты и решения федерального центра. Однако, в русле данной логики, этот подход сталкивается с архаичными «ритуалами» типа выборов губернатора. Это нередко может становиться и камнем преткновения – не всегда местное население мыслит в категориях управленца, условного главы корпорации. Что мы и видим, в кейсе Беглова, к примеру. Дмитрий Абзалов, вице-президент Центра стратегических коммуникаций: Проблема в том, что не любой экономист и менеджер становится эффективным губерантором. До последней осенней кампании основной задачей губернаторов было обеспечение экономического развития региона. Однако после этого стало ясно, что крайне важна и политическая составляющая, а также понимание внешнеполитической повестки – привлекать зарубежных инвесторов, работать в условиях санкций и прочее. При этом, наличие корпоративного управленца, как показывает, к примеру, опыт Приморья, не гарантирует уверенную избирательную кампанию. Но и вернуться к назначаемым губернаторам – тоже не выход. Ведь выборы – это еще и форма коммуникации с населением. И если этот канал перекрыть, неизвестно, как это «рванет» и отразится в дальнейшем, к примеру, на тех же парламентских выборах или иных электоральных процессах. Поэтому при наличии всех этих сложностей и наслоившихся друг на друга проблем, все еще идет наработка и поиск оптимальных стратегий. Алексей Мухин, Генеральный директор Центра политической информации: Окончательной модели, по которой сейчас строится институт губернаторства, еще нет. Проект открыт, и многое еще в процессе... Эксперименты быстро закончилось – стали делать упор на сильных представителей региональных кланов. Принцип сменяемости и доверия президента предохранял от возвращения к «феодальной» системе. С приходом Кириенко концепция опять поменялась – он дал понять, что федеральный центр будет транслировать правила поведения регионалам. Что получится из этой системы «эффективного менеджерства»- мы пока не знаем, это станет ясно через несколько лет. Left Right В начало