Модернизация платформы: о чём говорит обзор по санкциям Казначейства США?
Для ключевых мишеней американских санкций обзор Казначейства США говорит о том, что никаких признаков послаблений не предвидится. В то же время от модернизации политики санкций США могут выиграть американский бизнес и его многочисленные зарубежные контрагенты. Правовая определённость может снизить избыточный комплаенс, а также помочь избежать связанных с ним потерь, пишет программный директор клуба «Валдай» Иван Тимофеев.
Казначейство США выпустило обзор своей политики санкций. В нём обозначены ключевые принципы повышения эффективности американских ограничительных мер. Пересмотр политики санкций был заявлен ещё в начале президентского срока Джо Байдена. Новый обзор можно считать одним из результатов этой работы. Вместе с тем в документе трудно найти признаки качественных изменений подхода американской администрации к санкциям. Скорее речь идёт о модернизации уже существующей платформы.
Под санкциями понимаются экономические и финансовые ограничения, которые дают возможность нанести ущерб противникам США, предотвратить или затруднить их действия, послать им чёткий политический сигнал. В тексте воспроизводится привычное «поведенческое» понимание санкций. Они рассматриваются как средство влияния на поведение зарубежных игроков, действия которых угрожают безопасности или противоречат национальным интересам США. В обзоре также определяется институциональная структура политики санкций. Согласно документу, в неё входят Казначейство, Госдепартамент, а также Совет национальной безопасности. Казначейство играет роль ведущего исполнителя политики санкций, а Госдепартамент и СНБ определяют политическое направление их применения, при том, что за самим Госдепом также закреплено исполнение ряда санкционных программ. В этом ряду присутствует также и Министерство юстиции, которое использует принудительные меры в отношении нарушителей режима санкций США.
Интересно, что в ряду институтов не упоминается Министерство торговли. Обзор посвящён лишь отдельному сегменту политики санкций, который исполняется Казначейством. Однако именно Казначейство стоит сегодня на острие применения ограничительных мер. Значительная часть исполнительных указов президента США и законов о санкциях подразумевает блокирующие финансовые санкции в виде заморозки активов и запрета на транзакции с отдельными лицами и организациями. Указы и законы закрепляют применение таких мер за Казначейством во взаимодействии с Госдепартаментом и Генеральным прокурором. Поэтому упомянутая в обзоре институциональная связка отражает дух и букву значительного массива нормативных правовых актов США по санкциям. Министерство торговли и входящее в его структуру Бюро промышленности и безопасности отвечают за иной сегмент политики санкций, что не умаляет его значимости. Экспортный контроль способен доставить немало неприятностей отдельным странам и компаниям.
Другая примечательная часть обзора касается возможных препятствий для эффективного применения санкций США. К ним относятся в числе прочего усилия противников США по изменению глобальной финансовой архитектуры, снижение доли доллара в национальных расчётах как противников, так и некоторых союзников США.
Действительно, такие крупные державы, как Россия и Китай, всерьёз задумались о рисках, которые несёт вовлеченность в глобальную американоцентричную финансовую систему.
Курс на суверенизацию национальных финансовых систем и расчётов с зарубежными странами во многом оправдывается риском санкций.
Россия, например, ведёт энергичную политику по развитию Национальной платёжной системы, а также Системы передачи финансовых сообщений. Осторожно, но последовательно идёт политика снижения доли доллара во внешних расчётах. Китай, обладающий гораздо большим экономическим потенциалом, выстраивает системы «внутренней и внешней циркуляции». Даже Европейский союз взялся за повышение роли евро с учётом риска вторичных санкций «третьих стран», под которыми между строк зачастую понимаются США.Цифровые валюты и новые технологии расчётов тоже представляют угрозу эффективности санкций. Причём здесь игроками могут быть как крупные державы, так и множество других государств и негосударственных структур. Интересно, что цифровые валюты на определённом этапе могут стать общим вызовом для США, России, КНР, ЕС и ряда других стран. Ведь их можно использовать не только для обхода санкций, но и, например, для финансирования терроризма или отмывания денег. Впрочем, о подобных общих интересах в обзоре не говорится.
Зато в тексте предлагаются меры по модернизации политики санкций. Первая мера предполагает встраивание санкций в более широкий контекст внешней политики США. Санкции важны не сами по себе, а как часть более широкой палитры политических инструментов. Вторая мера – усиление межведомственной координации в применении санкций. Здесь же повышение координации санкций США с действиями американских союзников. Третья мера – более точная калибровка санкций с целью избежать гуманитарного ущерба, а также ущерба для американского бизнеса. Четвёртая мера – повышение исполнимости и ясности политики санкций. Здесь речь может идти как о правовой неопределённости некоторых указов и законов, так и об адекватном понимании санкционных программ со стороны бизнеса. Наконец, пятое – совершенствование и развитие аппарата применения санкций на базе Казначейства, включая инвестиции в технологии, обучение сотрудников и инфраструктуру.
Все эти меры трудно назвать новыми. Эксперты давно рекомендовали применять санкции в сочетании с иными инструментами, а также совершенствовать межведомственную координацию. Вопрос о координации санкций с союзниками обострился из-за ряда односторонних шагов администрации Дональда Трампа, включая выход из иранской ядерной сделки или санкции в отношении «Северного потока – 2». Однако сама важность такой координации под сомнение в прошлом не ставилась и даже отражалась в американском законодательстве (Иран). Потребность в более ясном понимании политики санкций также назревала уже давно. Её актуальность иллюстрируется в том числе большим числом непреднамеренных нарушений режима санкций США со стороны американского и зарубежного бизнеса. Актуальна и проблема избыточного комплаенса, когда компании отказываются от сделок даже тогда, когда они разрешены. Причина – страх возможных принудительных мер со стороны властей США. Наконец, совершенствование аппарата применения санкций тоже является давней темой. В частности, расширение ресурсов администрации в деле применения санкций рекомендовала Счётная палата США в отчёте 2019 года.
Для ключевых мишеней американских санкций обзор Казначейства США говорит о том, что никаких признаков послаблений не предвидится. В то же время от модернизации политики санкций США могут выиграть американский бизнес и его многочисленные зарубежные контрагенты. Правовая определённость может снизить избыточный комплаенс, а также помочь избежать связанных с ним потерь.