Международный день борьбы с коррупцией: реальность или имитация
Участники международных конференций по борьбе с бедностью живут в пятизвездочных отелях за казённый счёт во время их проведения. Насколько это способствует решению проблемы, вопрос отдельный. Естественно, соблазн поселять патентованных борцов с бедностью в трущобы во время их форумов, официозных борцов с коррупцией – в тюремные камеры, а распиаренных борцов с изменением климата – в хижину в пустыне или на вечной мерзлоте выглядит слишком уж радикальным. Но это позволяет заострить проблему, пишет Олег Барабанов, программный директор Валдайского клуба.
9 декабря по инициативе ООН отмечается Международный день борьбы с коррупцией (International Anti-Corruption Day). Он приурочен к открытой для подписания в этот день в 2003 году Конвенции ООН против коррупции (UN Convention Against Corruption). Обычно ООН каждый год придумывает девиз к мероприятиям этого международного дня. В этом году он звучит так: «Твоё право, твоя роль: скажи “нет!” коррупции!» (“Your right, your role: Say No to Corruption”). А раньше были, например, такие варианты: «С коррупцией платят все», «Ноль коррупции – сто процентов развития», «Разорви цепь коррупции» и прочие. Понятно, что эти фразы носят общий характер, отчасти клишированы и порой могут восприниматься как банальность. Но в то же время ясно и то, что лучшие из них могут при активном PR-продвижении закрепиться на подсознании многих, и потому польза от их использования очевидна.
Обычно ООН в этот день проводит целую серию мероприятий, посвящённых разным аспектам борьбы с коррупцией. В этом году на середину декабря, если не вмешается новый штамм коронавируса, в Египте должна пройти 9-я конференция стран – участниц Конвенции против коррупции. Помимо ооновских форумов, к дню 9 декабря часто приурочены и антикоррупционные инициативы неправительственных организаций. Так, обычно именно в этот день Transparency International представляет своё очередное издание «Барометра мировой коррупции» (Global Corruption Barometer), где ранжируются страны по их коррумпированности.
Несомненно, значимость этого международного памятного дня высока. Он позволяет акцентировать глобальную важность проблемы коррупции и необходимость борьбы с ней. Особую роль здесь играют инициативы в этой сфере среди молодёжи, которые призваны воспитать в будущих поколениях неприятие коррупционных практик. Значима также и образовательная программа ООН в этой области, уже сформировалась и эффективно действует сеть академических курсов по борьбе с коррупцией, которые проводятся для государственных служащих в целом ряде стран. Их важной особенностью, в соответствии в положениями указанной конвенции ООН, является акцент на широком понимании коррупции: не только как получения/дачи взятки, но как злоупотребления властью во всех смыслах, как отсутствия должной конкуренции при господрядах, как приукрашенных и согласованных результатов контрольных и аудиторских проверок, как использования служебного статуса в личных целях, как всего того, что в советском лексиконе называлось емким словом «блат».
В то же время, как мы уже писали в другой публикации на сайте клуба «Валдай» о ещё одной ооновской дате, Международном дне толерантности, сам по себе памятный день не решает проблему. Во-первых, он, как правило, редко выходит за рамки узкого круга активистов, а также международных чиновников, которым по долгу службы положено отмечать ту или иную дату. И это вызывает сожаление, поскольку реальный резонанс в глобальном общественном мнении от этих дат, увы, пока невелик. Во-вторых, сама специфика памятного дня иногда приводит к тому, что складывается ощущение, что о той или иной глобальной проблеме вспоминают лишь один раз в году. 9 декабря мы боремся с коррупцией, 16 ноября призываем к толерантности, а во все остальные дни забываем об этом. Естественно, это не повод вообще отменять памятные дни – повторю, они крайне важны. Тем не менее – некий осадок от таких однодневных пиков и спада внимания весь остальной год имеет место быть.
Любопытно, как сочетаются друг с другом эта институционализированная борьба с коррупцией (как на международном, так и на государственном уровне) и гражданские протесты против неё. Во многих странах, особенно в низко стоящих в различных антикоррупционных рейтингах, одной из основных причин гражданского недовольства властью является именно коррупция. Наряду с недоверием к результатам выборов именно коррупция служит поводом к митингам и манифестациям гражданского протеста. Власти в таких случаях воспринимают антикоррупционные гражданские действия как прямой политический вызов. И жёстко реагируют на это. В ряде стран, особенно в развивающемся мире, где отсутствует обратная связь между обществом и элитами и где взаимное недоверие граждан и власти велико, самостоятельные гражданские инициативы по борьбе с коррупцией могут не приветствоваться элитами. «Не мешайте государству бороться с коррупцией», – посыл таков. В любом случае можно отметить тесную взаимосвязь между коррупцией и недоверием общества к элитам.
Следующий важный аспект, который, на наш взгляд, не обошёл стороной международные и государственные программы по борьбе с коррупцией, – формализм и лицемерие. Это касается и той же образовательной программы по борьбе с коррупцией. В целом ряде стран получение сертификатов об окончании таких курсов является или обязательным, или крайне желательным для госслужащих. Но уменьшает ли число выданных сертификатов коррупцию? Скорее нет, чем да. Курсы прослушаны, правильные слова произнесены и повторены на экзамене, но, как говорится, «все всё понимают». И коррупциогенные практики продолжаются. И это позволяет поставить непростой вопрос о системном лицемерии при борьбе с коррупцией. Лицемерии, изжить которое крайне трудно.
Бюрократический формализм при борьбе с коррупцией имеет и ещё один негативный эффект. Это фактически презумпция виновности по отношению ко всем государственным служащим без разбора. Несмотря на то, что большинство из них честно исполняет свой долг, все они находятся под подозрением. Установленные антикоррупционными законами во многих странах контрольные механизмы в отношении госслужащих, особенно на низших этажах служебной лестницы, могут носить откровенно избыточный характер. А в ситуации «контроль ради контроля» – ещё одном проявлении вышеуказанного системного лицемерия – это объективно снижает мотивацию у чиновников к эффективной работе и удовлетворенность своим трудом. При этом, вот ведь парадокс, при движении снизу вверх по служебной лестнице, повседневный контроль начинает всё больше смягчать свой драконовский характер и на самых верхних этажах порой совсем не заметен. В результате чиновник средней руки оказывается стрелочником и заложником этого контроля за коррупциогенным поведением.
При анализе проблем коррупции есть и ещё один аспект, достаточно неполиткорректный. В исследованиях о ранних исторических стадиях мафии, когда ей приписывался «патриархальный» и патерналистский характер, можно увидеть аргументы того, что в условиях неэффективности государства по социальной защите и по обеспечению справедливости сеть мафии брала эти функции в свои руки и создавала фактически параллельный государству социальный аппарат. Который, будем откровенны, приносил жителям этих территорий не только террор, но и пользу. Поскольку их реальная социальная защищённость укреплялась. Только она обеспечивалась не государственными налогами, а «налогами» мафии. Точно такую же систему параллельных государству функций и «налогообложения» можно увидеть и сегодня на примере многих этнических диаспор.
В ряде исследований можно проследить и феномен массовой поддержки коррупции на низовом уровне, которая воспринимается как, да, незаконная, но практически необходимая форма самоорганизации общества в условиях неэффективности государства. Пример, когда у человека требуют очередную бюрократическую бумажку (или же в современных цифровых условиях – очередной QR-код), имеющую значимость только в рамках того системного лицемерия, которое мы упоминали. Тогда, согласимся, для многих проще дать небольшую взятку/подарок малооплачиваемому и сверхконтролируемому низовому чиновнику, чтобы её получить без проблем. Или же дать эту взятку/подарок малооплачиваемому и измученному бюрократией врачу из государственной поликлиники, чтобы он отнёсся к тебе повнимательней. Или такому же малооплачиваемому сержанту дорожной полиции. Таких случаев из повседневной практики, согласимся, очень много. Естественно, всё это нисколько не соответствует духу и букве антикоррупционной конвенции. Естественно, что всё это является правонарушением, порой и уголовным. Но вновь согласимся, что в условиях неэффективности государства, чаще в развивающихся странах, эта своего рода «народная» коррупция на низовом уровне вполне востребована с обеих сторон именно как форма самоорганизации общества – те самые grassroots в реальном мире. И эта «народная» коррупция в таком восприятии не отождествляется с «антинародной» коррупцией, связанной с казнокрадством миллионов и миллиардов из бюджета «наверху» и нередко остающейся безнаказанной.
Известна фраза, что участники международных конференций по борьбе с бедностью живут в пятизвездочных отелях за казённый счёт во время их проведения. Насколько это способствует решению проблемы, вопрос отдельный. Естественно, соблазн поселять патентованных борцов с бедностью в трущобы во время их форумов, официозных борцов с коррупцией – в тюремные камеры, а распиаренных борцов с изменением климата – в хижину в пустыне или на вечной мерзлоте выглядит слишком уж радикальным. Но это позволяет заострить проблему того, что значительная часть как международных, так и национальных бюджетов на борьбу с коррупцией, бедностью, изменением климата, нетолерантностью и прочая расходуется внутри самого истеблишмента и элит. Решает ли это проблему – вопрос риторический. Понятно, что такого рода конференции нужны, они усиливают при должном медийном сопровождении глобальный PR-эффект и привлекают внимание к проблеме. Но нет ли здесь того изначального лицемерия, которое уже погубило многие здравые инициативы, и есть опасение, что погубит и эту. И если это, к сожалению, так, то тогда борьба с коррупцией и сама коррупция будут развиваться абсолютно параллельно и независимо друг от друга.