Долг и санкции. Снова поправка
Частью американской политической жизни является конкуренция законодательной и исполнительной ветвей власти за внешнюю политику. Санкционное право – одно из направлений этой конкуренции. Поэтому законопроекты о санкциях останутся распространённым явлением, пишет программный директор клуба «Валдай» Иван Тимофеев.
В США вновь намечается дискуссия о целесообразности расширения санкций в отношении российского суверенного долга. Подобные санкции уже существуют. Они вводились последовательно Дональдом Трампом и Джозефом Байденом. В Конгрессе есть мнение о том, что существующие санкции недостаточны и нуждаются в дальнейшем расширении. Проект поправки об ужесточении санкций пока вряд ли найдёт серьёзную поддержку. Однако сама мера будет оставаться на повестке дня и использоваться в качестве угрозы в адрес Москвы.
Проект поправки в Закон об оборонном бюджете на 2022 год внёс член Палаты представителей Конгресса США от демократической партии Брэд Шерман. Поправка предполагает запрет американским физическим и юридическим лицам осуществлять операции с долговыми бумагами, выпущенными российским Центральным банком, Фондом национального благосостояния, Казначейством или любыми институтами, связанными с указанными структурами. Речь также о любых других финансовых обязательствах, срок погашения которых превышает 14 дней и которые классифицируются президентом США как часть российского суверенного долга. Попросту говоря, Брэд Шерман предлагает расширить санкции на суверенные долговые бумаги, выпущенные в любой валюте как на первичном, так и на вторичном рынках. Повод для санкций – вмешательство России в американские выборы.
Конгрессмен Шерман вносит подобные предложения в адрес России не в первый раз. В 2019 году он также выступал с подобной инициативой. В то время одним из резонансных законопроектов о санкциях за предполагаемое вмешательство в выборы был так называемый DETER Act. Он так и не стал законом, и шансы на его прохождение были низки. Брэд Шерман заимствовал из него ключевую часть о санкциях в отношении российского суверенного долга и попытался провести её в виде поправки к Закону об оборонном бюджете 2020 года. Такой подход был по-своему рационален, поскольку Закон об оборонном бюджете принимается в любом случае, а значит, шансы на прохождение «прицепленных» к нему поправок и законопроектов в виде отдельных статей выше. Впрочем, тогда поправка Шермана всё же не прошла.
В 2021 году Брэд Шерман решил сделать новую попытку. В настоящее время в отношении российского суверенного долга уже действует ряд американских ограничений. В 2019 году Дональд Трамп ввёл запрет американским лицам вести операции с российскими суверенными облигациями на первичном рынке номинированными в иностранной валюте. Директива Минфина США поясняла, что санкции не касаются долговых бумаг российских государственных компаний. Санкции вводились во исполнение Закона об уничтожении химического и бактериологического оружия 1991 года (CBW Act) в ответ на предполагаемое отравление Сергея и Юлии Скрипалей в Великобритании в 2018 году. Джо Байден расширил санкции на суверенные облигации, номинированные в рублях. Но также ограничился первичным рынком.
Однако Брэд Шерман исходит из того, что принятые Трампом и Байденом меры неэффективны и большого вреда России не наносят. Причём в своём выступлении в Палате представителей он сослался на мнение российского Минфина о неэффективности санкций. Больше никаких расчётов или оценок конгрессмен Шерман не приводил. Его идея состоит в том, что России нужно нанести реальный экономический вред, чтобы прекратить практику вмешательства в выборы. Шерман призвал вкладывать деньги американских инвесторов в национальную экономику, а не ссужать их России. В США найдётся немало сторонников подобной точки зрения. Однако на пути к прохождению поправки могут возникнуть препятствия.
Прежде всего, подобная мера может не найти поддержки в администрации. Связано это, конечно, не с любовью к Москве, а с конкретными прагматичными интересами. Финансовые власти США полагают, что всеобъемлющие санкции в отношении российского долга, наряду с ущербом самой России, также ударят и по американским инвесторам. По крайней мере, Минфин США высказывал такую точку зрения в 2018 году в отчёте, предоставленном Конгрессу согласно требованиями ст. 242 закона CAATSA 2017 года. Вряд ли эта точка зрения изменилась. Запрет на покупку российских бумаг дискриминирует американских инвесторов в сравнении с другими. Поправка Шермана не подразумевает вторичных санкций в отношении иностранцев за покупку российских бумаг. А если они появятся, то недовольство союзников и партнёров США будет весьма серьёзным.
Эскалация санкций в отношении российского долга также спутает карты и американской дипломатии. В настоящее время идут консультации по стратегической стабильности и кибербезопасности. Точек соприкосновения пока мало. Но Вашингтон не намерен прекращать переговоры. Проблема вмешательства в выборы, из-за которой предлагаются новые санкции, никуда не ушла. По крайней мере, доклад Национальной разведки 2021 года оценивал наличие такого вмешательства. Но масштаб проблемы значительно меньше в сравнении с 2016 годом. К тому же, Байден уже отреагировал на проблему своим указом 14024, введя санкции, в том числе и в отношении российских долговых бумаг. В текущих условиях эскалация Белому дому попросту не нужна. Гораздо удобнее иметь этот козырь про запас и при случае грозить им Москве.
Наконец, не выдерживает критики тезис Брэда Шермана о том, что деньги инвесторов, которые они вкладывают в российские бумаги, нужно направить в национальную экономику США. Речь идет о спекулятивном капитале. Российские бумаги – лишь малая часть инвестиционных портфелей, которые складываются из совершенно разных бумаг. Они могут быть как суверенным, так и корпоративными. Патриотические ноты хороши для общения с избирателями. На это, вероятно, и рассчитывает Брэд Шерман. Однако инвесторам важна прибыль. Если закон разрешает сделки, они будут ставить доход превыше всего.
Важно понимать и то, что санкционные законопроекты – рутина для Конгресса. За пару лет их счёт идёт на сотни. И это не считая те, где прописывается та или иная отчётность исполнительных властей по санкциям. Частью американской политической жизни является конкуренция законодательной и исполнительной ветвей власти за внешнюю политику. Споры о смысле статей 1 и 2 Конституции США, то есть о полномочиях президента и Конгресса, идут до сих пор. Санкционное право – одно из направлений этой конкуренции. Поэтому законопроекты о санкциях останутся распространённым явлением.
Пристальное внимание следует обращать на те проекты, которые также имеют поддержку в Сенате, и которые не противоречат линии администрации. Так, например, произошло с законодательством по «Северному потоку-2». Новая поправка Шермана пока не производит такого впечатления. Косвенным признаком является то, что она содержит обязанность исполнительной власти готовить доклады о вмешательстве по результатам выборов. Но подобная практика уже существует. Более того, она закреплена исполнительным указом 13848 от 12 сентября 2018 года. Поправка могла бы просто предлагать его кодификацию, тем более что в указе прописаны весьма подробные санкционные действия в случае вмешательства в выборы. Косвенно это свидетельствует о слабой проработке проекта.
Впрочем, это не означает, что проблемы не существует. В случае нового политического кризиса, эскалация санкций в отношении российского долга вновь может оказаться на повестке дня. А в Конгрессе могут появиться более детализированные законопроекты.