Эксперт «Валдая» Рейн Мюллерсон — о причинах неэффективности ключевого элемента международной безопасности
На протяжении 75 лет своего существования Совет Безопасности ООН далеко не всегда оправдывал надежды, возложенные на него после двух мировых войн, которые (как говорится в уставе ООН) за одно поколение «принесли человечеству невыразимое горе». Тем не менее он внес существенный вклад в достижение основных целей ООН. Одной из достаточно эффективных областей его работы стала миротворческая деятельность, хотя ее ведение прямо не предусмотрено уставом ООН. Такие миссии иногда в шутку называют органами, созданными согласно «главе VI с половиной» Устава (в главе VI говорится о роли Совбеза в мирном разрешении международных споров.— “Ъ”). Именно с ними, пожалуй, связаны самые большие успехи в работе ООН, благодаря чему организация была удостоена в 1988 году Нобелевской премии мира.
Совбез подошел к своей 75-й годовщине не в лучшей форме. По мнению многих экспертов, дело заключается в том, что состав и правила процедуры Совета перестали соответствовать (а может, изначально не соответствовали) реалиям XXI века и тем проблемам, которые он принес. Они считают, что давно пора провести кардинальную реформу Совета Безопасности. Между тем, как мне представляется, основные факторы, которые не дают возможности главному органу ООН должным образом функционировать, не связаны ни с коронавирусом, ни с позицией администрации президента США Дональда Трампа, ни даже с неактуальностью правил функционирования и формирования совета.
Это значит, что Совет Безопасности стал еще менее представительным, чем он был изначально. По мнению многих критиков, неэффективность Совета Безопасности объясняется его недемократичностью и в особенности применением или угрозой применения права вето одним или несколькими из его постоянных членов. Кроме того, почему в составе Совета постоянно представлены именно эти пять государств, а не, например, Германия или Япония, опережающие по своему экономическому могуществу некоторых постоянных членов, или Индия — вторая страна мира по размеру населения. Вызывает также вопросы, почему два континента в лице Африки и Южной Америки вообще не представлены в числе избранных.
Мир действительно сильно изменился за 75 лет, прошедших с момента основания ООН. Соответственно, многие выступают за срочную реформу Совета Безопасности, включая реализацию самых радикальных предложений, таких как отмена права вето и увеличение числа постоянных членов. Но чем больше я размышляю над этим, тем меньше верю в возможность и даже необходимость глубокого преобразования Совета Безопасности. Почему?
Во-первых, я исхожу из прагматичной и даже немного циничной логики. В нынешней ситуации проведение таких реформ представляется практически неосуществимым.
В лучшем случае, что крайне маловероятно в обозримом будущем, они могут согласиться на добровольное ограничение использования права вето в определенных случаях или при определенных обстоятельствах. Что касается вопроса о включении в число постоянных членов новых стран, например Индии, Германии, Японии или Бразилии, всегда найдется кто-либо, кто будет категорически против включения в совет кого-нибудь из их числа. А для утверждения любых преобразований Совета Безопасности требуется обеспечить совпадение голосов его постоянных членов.
Однако помимо соображений практического характера есть и другие причины, которые заставляют задуматься о целесообразности внесения изменений в Устав ООН. Причина неэффективности Совета Безопасности кроется вовсе не в его составе, наличии или отсутствии права вето или правилах процедуры. Наличие таких недостатков в Уставе ООН совершенно не мешает Совету Безопасности эффективно решать проблемы роста террористической угрозы, распространения межэтнических и межрелигиозных конфликтов, пандемии, киберпреступности, глобального потепления и другие вопросы. Скорее речь идет о геополитической конфигурации, сложившейся в результате столкновения двух противоположных представлений о мире: с одной стороны, сохранение тенденций, сформировавшихся в период однополярного мира 1990-х годов, с другой — принятие нарождающейся многополярности и умение управлять ею.
Хотя особый статус постоянного члена Совета Безопасности может показаться недемократичным, встает вопрос, а что вообще значит демократия в межгосударственных отношениях? Соответствует ли правило «одно государство — один голос» демократическим принципам? При таком раскладе мнение одного китайского избирателя во много тысяч раз уступает по значимости мнению гражданина Науру. Даже в период холодной войны, к которому я не испытываю никакой ностальгии, противовесом надменности и безответственности одной сверхдержавы служили влияние и могущество другой сверхдержавы. Международное право и институты, включая Совет Безопасности, справлялись с поддержанием международного мира и безопасности в силу существования соответствующего баланса сил.
В этом случае вполне реалистичны два возможных негативных сценария, которые нельзя считать взаимоисключающими. В первом сценарии совет начинает принимать решения, не имеющие законной силы, и таким образом превращается в совещательный орган. Во втором сценарии попытки добиться принудительного исполнения решений, которые могущественные государства (и не только постоянные члены) считают посягательством на свои жизненные интересы, не только приведет к обострению конфликтов и противоречий, но и может обернуться вооруженными конфликтами.
Главная причина неэффективности Совета Безопасности ООН на современном этапе заключается в столкновении двух противоречащих друг другу видений мира. Если модель однополярного мира возобладает, необходимость в праве вето отпадет, а получение статуса постоянного члена Совета Безопасности утратит свою привлекательность. Кроме того, сам Совет Безопасности может утратить смысл своего существования. Из соображений эффективности имперский центр может доносить свои решения непосредственно до властей на местах, как это было в случае с Гонконгом, пока он находился под контролем Лондона. Возможно, самая секретная информация будет предоставляться членам альянса «Пять глаз» (альянс, который объединяет разведывательные агентства Соединенного Королевства, США, Австралии, Новой Зеландии и Канады.— “Ъ”) из расчета получения обратной связи, хотя их мнение не всегда будет учитываться. От остальных же будет требоваться лишь неукоснительное повиновение. Но понравится ли такая система другим странам мира, и примут ли они ее появление? Очевидно, что большинство из них нет.
По моему мнению, единственной альтернативой такому миру может стать многополярная международная система, в которой баланс сил рассматривался бы в качестве незаменимого условия мира на Земле, несмотря на все свойственные такой системе недостатки.
Когда действующие постоянные члены прекратят словесную перепалку на заседаниях совета, а за его пределами откажутся от попыток добиться или сохранить военное превосходство и признают, что, несмотря на все различия их систем в политическом, экономическом, социальном, культурном и религиозном плане, им нужно уравновешивать свои интересы, только тогда они, возможно, также найдут способ реформировать Совет Безопасности, чтобы его состав лучше отражал международное сообщество государств XXI века и действовал эффективнее.