Уроки «дела Голунова»
В прошлом году приказом по МВД был утвержден новый текст присяги, которую приносят российские полицейские, вступая в службу. Теперь ее концовка звучит так: «Служу России, служу закону!» Между тем концовка присяги, которая еще и является девизом правоохранителей, раньше звучала иначе: «Служа закону, служу народу!» Казалось бы, небольшое изменение, но из текста почему-то выпал «народ». Вместо службы народу – служба России. Зачем понадобилось такое изменение? Чтобы подчеркнуть, что полиция народу, т.е. нам с вами, больше не служит, а служит только государству?
Вряд ли, конечно, изменение было внесено намеренно именно с такой целью, однако выглядит оно уж слишком симптоматично! Особенно на фоне последних громких скандалов, связанных с правоохранителями. Приговор полковнику Дмитрию Захарченко, в квартире которого были обнаружены невесть откуда взявшиеся миллиарды; арест бывшего руководителя Следственного комитета РФ по Волгоградской области генерал лейтенанта Михаила Музраева по подозрению в подготовке теракта; дело журналиста Ивана Голунова, которому, как предполагают, наркотики полицейские все-таки подбросили, арестованного и отпущенного «за отсутствием доказательств», в результате чего уволены сразу два генерала МВД; два зверских убийства, совершенные этническими бандами в Москве и Подмосковье, которые полиция оказалась не в состоянии предотвратить…
Оставим пока в стороне причины, из-за которых главным для многих СМИ оказалась не трагическая гибель от рук бандитов ветерана спецназа Никиты Белянкина в Подмосковье, а отвратительная история с журналистом Голуновым. К счастью, власти вовремя отреагировали, с Голунова сняли все обвинения, а виновные понесут заслуженное наказание.
Понятно, что есть силы, которые попытаются использовать его незаконный арест в своих целях, устраивают провокации, акции протеста, но на фоне всего остального нельзя все-таки не признать, что к правоохранителям накопилось много вопросов и потому уже заговорили о необходимости новой реформы МВД.
Многие помнят дело майора Евсюкова, который открыл стрельбу в супермаркете на юге Москвы. В результате в 2010 году была объявлена реформа полиции, опубликован проект закона «О полиции», который был призван заменить прежний закон «О милиции». Он ставил себе целый ряд целей: прежде всего повышение эффективности работы органов полиции, повышение доверия к ним граждан, сокращение численности и повышение зарплат сотрудникам. Действительно, в ходе реформы, начавшейся в 2011 году, численность сотрудников органов внутренних дел была сокращена на 22%. «Товарищ милиционер», превратившийся вдруг в «господина полицейского», стал получать больше, переодет в красивую новую форму. Был внедрен также ряд мер по повышению открытости системы МВД. Наиболее известная из них – это введение бейджиков, которые сотрудники полиции обязаны носить. Однако, реформировать правоохранителей оказалось не так просто. Уже к 2015 году штат МВД снова вырос. В итоге, за последние 15 лет общая численность правоохранителей в России увеличилась более чем в два раза!
Бьем рекорд по числу полицейских
По численности полицейских на «душу населения» мы сегодня прочно занимаем первое место в мире. В настоящее время штаты МВД насчитывают в России, по официальным данным, 894 тысячи человек. Но есть еще и Росгвардия, точная численность которой нигде не упоминается. Получается общее число правоохранителей у нас – около миллиона. Больше – только в Индии и Китае, но и численность населения там – в разы выше. В США общая численность полиции, нацгвардии, Министерства национальной безопасности и ФБР приблизительно как у нас, а населения куда больше нашего.
Мы – рекордсмены по числу полицейских на каждые 100 000 жителей. В Китае эта цифра составляет 120 человек, в Индии – 128, а в России – 623! Приблизительно в пять раз больше. Отстают от нас по этому показателю, которым едва ли стоит гордиться, и все развитые страны.
В США соответствующая цифра составляет 256 человек, в странах ЕС – от 300 до 360. Во времена же «авторитарного» СССР в советском МВД показатель «полицейскости» был почти втрое ниже.
Куда меньше полицейских было в царской России, которую большевики прозвали «тюрьмой народов». В Хабаровске, например, – всего 30 чинов полиции, во Владивостоке – 136, а в Угличе порядок блюли всего двое городовых.
Немного было и жандармов. В 1917 году их по всей России было всего тысяча офицеров, и около 10 тысяч нижних чинов – смехотворная цифра по нынешним временам! Причем, большинство из них обеспечивало безопасность на железных дорогах. И при этом уровень преступности в царской России был в десять раз ниже, чем сейчас!
Итак, правоохранителей у нас сегодня, прямо скажем, много. И казалось бы, при таком внушительном аппарате (а полицейские начальники у нас время от времени жалуются на «нехватку кадров»), в России должна стоять тишь и гладь. Тем более, что МВД все время рапортует о своих успехах в борьбе с преступностью. И успехи, действительно, есть. Но все познается в сравнении. И тут, увы, нам похвастаться пока особо нечем. Согласно статистике ООН, Россия по числу убийств, например, занимает первое место в мире – 9 на каждые сто тысяч населения. В США, где, если верить Голливуду и нашим СМИ, убивают и грабят чуть ли ни на каждом шагу, убийств в два с половиной раза меньше, чем в России, – всего 3,8 на каждые сто тысяч. А про Европу и говорить нечего: во Франции этот показатель – 1,2, в Германии – 0,7, а в Японии, которая находится в конце этого невеселого списка на последнем месте – 0,3. Больше убийств на душу населения, чем в России, – только в Африке, Бразилии и ЮАР.
Как ни крути, но хотя органы правопорядка у нас реформировали, сокращали, снова увеличивали, снова сокращали, но последние громкие скандалы показывают, что в работе полиции надо срочно наводить порядок.
Но как? Во-первых, делать это должна не сама полиция, которая, как и любая система, работает «для себя», а гражданское общество. А во-вторых, не надо велосипед изобретать – в мире есть примеры весьма успешных реформ правоохранительной системы.
Система «Кобан»
В Японии, например, – один из самых низких в мире уровней преступности. При этом на одного штатного сотрудника японской полиции в среднем приходится 550–560 граждан, что в 1,5–2 раза больше, чем в США, Германии и Франции. Японская патрульно-постовая служба задерживает 60–65% нарушителей уголовного кодекса по горячим следам, зачастую прямо на месте преступления. Но так было далеко не всегда. После Второй мировой войны уголовники в стране подняли голову, обнаглели, а в полиции свирепствовала коррупция. Поступили тогда просто, по-самурайски, – уволили всех (!) полицейских и набрали новых. Но положение не изменилось. Тогда снова всех уволили, и провели новый набор. И только со второго раза с коррупцией удалось покончить.
При этом была создана любопытная система по контролю за уличной преступностью. Называется она «кобан» – что в словарях переводится как «полицейская будка», а дословно, как «общающийся сторож». Структуру предложил отец-основатель японской полиции, самурай Тосиеси Кавадзи, который сформулировал свод заповедей полицейского. Его основная мысль – полиция должна «служить лекарством для общества, предотвращающим его скатывание в хаос», ее работа должна быть нацелена на предотвращение преступлений. Заповеди Кавадзи собрали в отдельную книгу, которая стала неписаным законом для японских полицейских. Подавляющее большинство заповедей касается морального облика полицейских, их отношения к профессиональному долгу.
Главное в этих заповедях – полицейские должны постоянно добиваться уважения у населения. Во многом именно тесный контакт с населением позволил «общающимся сторожам» японской полиции навести порядок в крупных городах.
Следуя им, всего за полтора-два десятилетия полицейские смогли улучшить мнение населения о себе, прежде всего изменением подходов в работе персонала «кобан» с гражданами.
«Кобан» – это и двухэтажное строение общей площадью 50–60 кв. метров. На первом этаже комната дежурного с широкими окнами, через которые он хорошо виден с улицы, что считается весьма важным для формирования чувства защищенности у граждан. Есть комната отдыха с плитой и столом. К «кобан» приписывается постоянный состав полицейских, которые несут службу по расписанию – сутки дежурство, сутки отдых.
Подразделения «кобан» – низовое звено структуры органов полиции Японии. В них работает более половины из 270 тыс. человек общей штатной численности японской полиции. В Токио, с его 8 млн жителей, действуют 101 полицейское отделение, на каждое из которых замыкается около десятка будок-«кобан», которых в столице Японии 954 – одна будка на каждые 8 тыс. жителей. Обязанности полицейских «кобан» практически совпадают с должностными инструкциями наших участковых. Но в японских «кобан» функции наших участковых возложены на коллектив в 20-25 человек.
Будки «кобан» расположены так, что в любое место своего района полицейские по вызову могут прибыть из «будки» фактически мгновенно – за две-три минуты (!). Такая молниеносная реакция обеспечивает японской полиции отличные показатели в раскрытии преступлений.
Но, как отмечают, главная сила японской полиции все же, и прежде всего, в ее близость к народу. Вежливость и предупредительность, постоянная готовность помочь в беде усиленно культивируются в японской полиции. То есть то, что в своей время делалось и в СССР! Граждане находят в лице полицейских защитников, доброжелательных помощников, просто отзывчивых государственных служащих, стремящихся оказать практическую помощь в беде.
Реформы на постсоветском пространстве
На постсоветском пространстве специалисты наиболее успешными считают реформы МВД в Грузии и Эстонии. В обеих странах начали с резкого сокращения численности полицейских и тоже с почти тотальной замены «старой гвардии». В Грузии в 2004 году в течение двух лет были уволены 75 тыс. из 85 тыс. сотрудников ведомства, почти весь ее руководящий состав. Местную ГАИ, где свирепствовала коррупция, вообще расформировали полностью, и три месяца ситуация на дорогах не регулировалась вообще. Общая штатная численность ведомства в итоге сократилась в три раза – до 26 тыс. человек..
Новых полицейских набирали по открытому конкурсу, без участия людей, уже имевших опыт работы в силовых структурах.
При приеме на работу в Грузии кандидаты проходили психологические тесты, позволившие повысить средний интеллектуальный уровень полицейских и отсеять людей с неустойчивой или агрессивной психикой.
Постоянный отсев среди действующих служащих происходит с помощью Генеральной инспекции МВД. Это специальное подразделение занимается организацией «подстав», провоцирующих полицейских на правонарушение, например получение взяток или отступление от должностных инструкций.
Основными структурными подразделениями МВД стали патрульная служба и криминальная полиция. Патрульные экипажи непрерывно курсируют по улицам и реагируют не только на сообщения о преступлениях, но и на любые экстренные ситуации. Все машины оборудованы камерами и аппаратурой, записывающими разговоры и действия полицейских. При этом задерживать и опрашивать граждан разрешено только в секторе, попадающем в обзор видеотехники.
Но главным в реформе стало превращение правоохранительных органов из карательного механизма в сервисную организацию. Отделения полиции строят из прозрачных материалов, чтобы демонстрировать открытость ведомства, причем вешать занавески на окна запрещено. От тех процедур, где пока не придуман способ снизить риски коррупции (например, техосмотр), отказались вовсе.
Зарплату полицейским увеличили в 15-40 раз. Сейчас патрульный получает в 3-5 раз больше средней зарплаты в Грузии, а начальники отделов в 10 раз. Любопытно, что если поначалу после реформы преступность в Грузии резко возросла, говорят, из-за того, что просто улучшилось дело с регистрацией правонарушений, то потом ситуация стала быстро улучшаться.
В результате по рейтингу коррупции Transparency International Грузия с 2006 по 2009 год поднялась со 130 на 67 место. С 2006 года количество особо тяжких преступлений снизилось на 37%, вооруженных ограблений стало меньше на 78%, количество предумышленных убийств сократилось на 40%.
В Эстонии за образец при преобразованиях МВД была взята финская модель «невоенизированной полиции» и тоже произошел переход от силовой структуры, защищающей государство, к организации, оказывающей гражданам услуги. К началу 2000-х годов численность эстонских полицейских сократилась в два раза, значительно увеличилось число женщин на службе.
В 2005 году в Эстонии стартовала программа «Электронная полиция», был внедрен комплекс технических средств, позволяющих значительно повысить эффективность ее работы.
Рабочие станции системы установлены в каждой патрульной машине и обеспечивают оперативный доступ ко всей необходимой им информации. Если раньше на переговоры по рации уходило по 15-20 минут, то сейчас все требуемые данные могут быть получены в считанные секунды. При этом в штаб-квартире полиции в режиме реального времени следят за перемещениями и местонахождением всех патрулей. В результате реформ число убийств сократилось с 365 в 1994 году до 80 в 2010-м, а уровень доверия населения к полиции вырос с 15% до 84%.
Опыт зарубежных реформаторов убедительно показал, что никакие отдельные увольнения и осторожные перемены не приведут к решительному перелому.
К результатам проводит только самый радикальный подход к реформам, тотальная чистка коррумпированного штата и его резкое сокращение, изменение самой философии МВД – превращение его карательной функции в функцию услуги для населения.
Полиция все-таки должна, прежде всего, служить народу! И это ведет не только к резкому снижению преступности, но и позволяет сделать ее привлекательной для людей, создает климат доверия к ней со стороны граждан.
Что же нам делать?
Бесстрастные цифры статистики показывают, что все проведенные прежде в России реформы, когда милиция-полиция реформировала сама себя, привели лишь к увеличению численности силовых структур и отсутствию коренного перелома в борьбе с криминалом и, прежде всего, с язвой коррупции. А последние скандалы, а также все учащающиеся акции протеста показывают, что доверие граждан к полиции находится на невысоком уровне.
В советские времена было очень популярным стихотворение Сергея Михалкова «Дядя Степа – милиционер». В нем страж порядка выглядел как добродушный и симпатичный великан, надежный страж порядка, как отважный защитник граждан. Сегодня дядя Степа уже давно не милиционер, а полицейский нынче у нас – совсем не добродушный дядя Степа. У нас полицейских нынче попросту боятся.
Комментируя «дело Голунова» в программе ОРТ, известный обозреватель Сергей Лесков высказал мнение, что «чрезмерная численность силовых структур приводит к тому, что они начинают работать сами на себя. Как комсомол в позднесоветский период. Получается, что структура работает сама на себя и в итоге себя пожирает изнутри, оказывается безнаказанной, безответственной, фальсифицирует и фабрикует дела. Конечно, дело Ивана Голунова (да и другие дела) могли бы стать каким-то уроком… Может быть, это и не надо называть реформой. Реформ у нас слишком много. Но какая-то корректировка силовых структур совершенно необходима. Я даже больше скажу. Что когда силовиков слишком много, то государство становится слабым. Некому работать», – отметил С. Лесков.
Кремль занимает по этому вопросу пока что сдержанную позицию. Целесообразность реформирования МВД в свете «дела Голунова» пока не обсуждается, сообщил пресс-секретарь президента РФ Дмитрий Песков. «Каких-либо окончательных суждений относительно необходимости, целесообразности или нецелесообразности проведения каких-то реформ в органах внутренних дел в настоящее время нет», – сказал Песков, отвечая на вопрос журналистов.
Песков признал, что резонанс вокруг «дела Голунова» способствовал тому, что «именно на этот случай обратили внимание все». Вместе с тем он заявил, что «обобщать ситуацию, основываясь на одном деле, было бы, наверное, неверно». По его словам, «предстоит дождаться результатов следствия, которое ведется Следственным комитетом, что тоже немаловажно».
Наверное, он прав. Потому что следующие вслед за арестами и увольнениям высокопоставленных чинов МВД неизбежные скандалы – свидетельство, прежде всего, того, что активная и бескомпромиссная борьба с коррупцией набирает в России обороты. Ведь та же статистика, о которой мы говорили выше, показывает и другое, то, что во всех странах, где повели решительную борьбу с коррупцией и другой преступностью, на первых порах преступлений стали регистрировать больше потому, что их перестали скрывать, а коррупционеров – чаще выводить на чистую воду.
А с другой стороны, понятно и другое. «Дело Голунова» и другие скандалы последних недель с правоохранителями, а порой и их ошибки (полицейские – тоже люди!) оппозиция пытается использовать совсем не для того, чтобы «навести порядок в России», добиться «соблюдения прав граждан» и «обеспечить торжество закона». А для того, чтобы раскачать ситуацию, дискредитировать власть, ослабить государство и самой захватить рычаги управления. Хотя именно многие из тех, кто сегодня громче других возмущается «произволом полиции», кто ловко подстрекает чувствительную к несправедливости молодежь, и создал в 90-е ту самую криминальную гидру коррупции и пренебрежения законами, от которой мы страдаем, и никак не можем избавиться до сих пор.
Реформа МВД уже готовится
Между тем, как стало известно, новая реформа МВД у нас уже все-таки готовится. Источник в руководстве МВД передал в распоряжение РБК проект реформы, разработанный расширенной рабочей группой при министре Владимире Колокольцеве. В группу авторов концепции входит ряд специалистов, резко критиковавших изменения, проведенные бывшим главой МВД Рашидом Нургалиевым.
Депутат Госдумы Александр Хинштейн, один из разработчиков реформы, в беседе с корреспондентом РБК подчеркнул, что пока проект носит предварительный характер. В нем четко прописаны основные задачи: повышение доверия у населения и общества, повышение профессионализма, повышение качества работы. «Наши предложения, которые внесены и будут еще вноситься и обсуждаться, направлены ровно на это», – сообщил Хинштейн.
О чем же этот проект?
Борьба с оборотнями в погонах и кадровый вопрос станет первым пунктом дальнейших преобразований.
Новых масштабных аттестаций проводиться не будет, вместо них будут организованы выборочные аттестации отдельных подразделений, служб и сотрудников на основе компрометирующих материалов в СМИ и жалоб граждан.
Для гарантии того, чтобы выборочные аттестации не использовались как повод для увольнения «неугодных» сотрудников, к ним привлекут членов общественных советов и депутатов Заксобраний.
Особое внимание будет обращено на крупные расходы полицейских, намного превышающие их официальные доходы. Планируется подключить Росфинмониторинг для установления зарубежной собственности и финансовых активов сотрудников, попавших в поле зрения подразделений собственной безопасности. Авторы реформы уверены, что необходимо обеспечить немедленное реагирование на каждое происшествие с противоправным поведением полицейских. Все жалобы на правоохранителей будут стекаться в единую информационную базу данных, которую станут использовать при подготовке материалов к очередным и внеочередным аттестациям. При приеме на службу полицейских и проведении выборочных аттестаций будут использованы новые технологии. Помимо детектора лжи, планируется внедрить отечественную «айскрин» – технологию мониторинга психофизиологического состояния сотрудников.
Правоохранители должны активно взаимодействовать с гражданским обществом. «Люди должны знать, что и зачем делает система МВД, соответствуют ли эти действия потребностям общества», – поясняется в тексте проекта.
Для этого планируется привлечь общественные и экспертные советы к активному участию в обсуждении актуальных проблем, проводить консультации с местным населением. Будет разработана Концепция взаимодействия МВД России с институтами гражданского общества. Сделана ставка и на новейшие достижения в сфере информационных технологий (в частности, внедрят программу Police Tape, которая разработана за рубежом для фиксации правонарушений самих сотрудников полиции).
Ближе к людям
В крупных городах планируется приблизить наряды полиции к жилому сектору, в сельской местности организовать регулярные объезды отдаленных населенных пунктов для встреч с населением. Передвижные полицейские пункты будут использоваться для приема граждан и немедленного реагирования на сигналы о преступлениях.
В случае одобрения реформы будет восстановлен единый орган управления – Штаб МВД России с одновременным воссозданием штабов на уровне субъектов РФ. Также будет восстановлена публикация статистических данных о результатах розыскной работы.
Одним из основных этапов новой реформы станет изменение действующей системы выявления, учета и регистрации преступлений, превращение уголовной статистики в «статистику правды».
Будет создана государственная автоматизированная система правовой статистики и федеральный центр обработки статистических данных о состоянии преступности. В ведомстве уверены, что система обеспечит прозрачность, достоверность и полноту учета сведений о преступлениях.
Авторы концепции предлагают провести эксперимент по внедрению стационарного автоматизированного поста полиции («Электронный городовой»), в которых граждане могли бы через электронные терминалы подавать заявления о преступлениях и иных чрезвычайных ситуациях.
Как считают авторы проекта реформы, необходимо изменить законодательную базу, которая препятствует началу производства расследования по обращениям о преступлениях. Действующий закон допускает принятие решений об отказе в возбуждении уголовного дела. Такая ситуация создает благоприятные условия для манипуляций с поступившими жалобами и заявлениями граждан и уголовной статистикой.
Предполагается введение стандартов, действующих по этим вопросам в большинстве стран Европы и в США.
Будут введены и новые критерии эффективности деятельности полиции. Ее станут оценивать по показателям выявления реального количества преступлений, своевременности и качества реагирования на них, полноты и быстроты восстановления законных интересов заявителей, а также на основе изучения мнения граждан о личной безопасности и деятельности органов внутренних дел.
Оценка эффективности полицейского будет в первую очередь учитывать его способность работать с проблемами местного населения и умение вовлекать местных жителей в процесс охраны правопорядка.
Так что, как говорится, нет худа без добра. Может, то, что произошло с Иваном Голуновым, и станет тем самым толчком, который поможет запустить реформу.