ФАС призывает к усилению персональной ответственности за антиконкурентные соглашения
Одной из главных задач, стоящих перед Федеральной антимонопольной службой (ФАС), является защита конкуренции. В отличие от законов, которые регламентируют процедуру проведения закупок, защита конкуренции требует более тонкого подхода, потому что четких нормативных актов на эту тему не так много.
Мал клоп, да вреден
Об особенности работы ФАС в деле пресечения антиконкурентных соглашений в ходе XIV Всероссийской практической конференции-семинара «Государственные и муниципальные закупки - 2019» рассказал начальник Управления по борьбе с картелями ФАС России Андрей Тенишев.
- На самом деле антимонопольных требований к торгам не так уж и много. Есть всего два запрета. Первый запрет предусмотрен п. 2 ч. 1 ст. 11, и он касается участия в торгах лиц, которые договариваются о цене. А второй запрет касается государственного заказчика.
Государственным заказчикам запрещается ограничивать конкуренцию на торгах как в одностороннем порядке, так и по соглашению с участниками торгов, - подчеркнул в своем выступлении Андрей Тенишев. По словам эксперта, дел, где фигурируют антиконкурентные соглашения, не так много. В отличие от различных нарушений Закона № 44-ФЗ, по которым рассматриваются десятки тысяч жалоб ежегодно.
- Где-то около трехсот дел мы возбуждаем ежегодно о сговорах на торгах между участниками закупок. Когда два и более хозяйствующих субъектов договариваются прийти на торги и не снижать цену, если речь идет о Законе № 44-ФЗ, либо не повышать цену, если речь идет о тех случаях, когда государство что-то продает. Где-то около 70 дел мы рассматриваем, когда государственные заказчики договариваются с участниками торгов, причем государственные заказчики фигурируют и в делах, касающихся Закона № 44-ФЗ и № 223-ФЗ. То есть это те процедуры, где проведение торгов обязательное, - рассказал Андрей Тенишев.
В тех случаях, когда между собой договариваются участники торгов, то есть образуется картель, то для этих хозяйствующих субъектов предусмотрена административная ответственность в виде штрафа до 50% от начальной максимальной цены контракта (НМЦК) каждому, независимо от того, выиграли они торги, заключили государственный контракт, получили какие-либо деньги или нет. То есть участвовал в сговоре - вот тебе штраф до 50% от НМЦК.
- На сегодняшний день, если память мне не изменяет, самый большой выплаченный штраф составил 201 миллион рублей, а если брать штрафы на весь картель - по-моему, 660 миллионов рублей. То есть это, конечно, больше, чем те штрафы, которые предусмотрены по Закону № 44-ФЗ. Штрафы, которые исчисляются в миллионах, десятках миллионов, в сотнях миллионов рублей, - это вполне реальная практика. Ежегодно мы таких штрафов налагаем от трех до четырех миллиардов рублей на участников закупок, - отметил Андрей Тенишев.
Эксперт также обратил внимание собравшихся на то, что за подобные деяния предусмотрена и уголовная ответственность по ст. 178 Уголовного кодекса Российской Федерации. Как пояснил Андрей Тенишев, на самом деле уголовных дел таких не много, но они есть.
- На сегодняшний день уже 23 уголовных дела в стране возбуждено. Четыре из них направлены в суд, и одно уже рассмотрено судом, приговор состоялся. Там, правда, был сговор не только участников закупки, но они потом еще пошли и договорились с государственными заказчиками. Государственный заказчик получил три года лишения свободы, организатор этого картеля - три с половиной года лишения свободы, ну и все остальные там отделались условными наказаниями, - рассказал Андрей Тенишев. - Приговор состоялся, и три дела еще в суде, остальные где-то в стадии следствия.
Практика меняется
В случае если на торгах по Закону № 44-ФЗ происходит сговор с заказчиками, то административная ответственность для хозяйствующего субъекта может быть в виде штрафа до 50% от начальной максимальной цены контракта.
- Что же касается индивидуальной ответственности, то здесь сложнее, потому что специальной уголовной ответственности за сговор с участниками торгов нет, но, тем не менее, действует общая норма Уголовного кодекса, - пояснил эксперт.
По словам Андрея Тенишева, она наступает в том случае, если государственный заказчик вступил в соглашение с участником торгов, ограничил конкуренцию и причинил существенный вред интересам государства и общества, злоупотребляя должностными полномочиями.
- На самом деле мы тоже здесь вместе с правоохранителями достаточно существенно начали менять практику, и уголовных дел таких сейчас по стране возбуждено несколько десятков.
Состоялись уже первые приговоры.
Например, бывший мэр Владивостока осужден за что? Сначала управление ФАС по Приморскому краю вынесло решение о сговоре заказчика администрации города с участниками закупок.
Это решение направили в следственный комитет, и они возбудили уголовное дело - сначала о злоупотреблении должностными полномочиями бывшего мэра, а потом уже доказали и взятки, и коммерческий подкуп, - рассказал глава управления ФАС.
По его словам, все это закончилось заключением бывшего мэра Владивостока на 15 лет.
- Сейчас в отношении того же бывшего мэра возбуждено еще одно уголовное дело, потому что если первый сговор касался строительства и ремонта дорог во Владивостоке, то второй сговор касался организации пассажирских перевозок, то есть там побеждали только те компании, которым удалось договориться с главой администрации, - пояснил Андрей Тенишев.
Похожее дело было рассмотрено по Челябинской области. Было вынесено решение в отношении губернатора (теперь уже бывшего).
- Компания «Южуралмост» за четыре года вследствие сговора с губернатором и министерством дорожного строительства увеличила свою долю на рынке ремонта и строительства дорог области с 6 до 100%. Все госконтракты области выигрывала одна-единственная компания, то есть с каждым годом больше, больше и больше. Материалы мы направили в МВД для возбуждения уголовного дела, - рассказал Андрей Тенишев.
Правда, в этом случае правоохранители недооценили собственные силы и через два дня отменили свое постановление, но Андрей Тенишев надеется, что вся эта история рано или поздно закончится уголовным преследованием.
- В Пермской области бывший министр дорожного строительства области осужден к восьми годам лишения свободы за подобное соглашение. В Астраханской области министр арестован, дело сейчас направлено в суд. Это все сопровождалось рассмотрением ситуации о сговорах на торгах. Картина, конечно, достаточно серьезная, но могу сразу сказать, в чем состав нарушения и в чем здесь сложность. Не запрещены переговоры заказчика и участника торгов, особенно если речь идет о сложных закупках. Например, таких как медицинская техника, строительство нестандартных объектов и т.д. Конечно, вы можете встречаться, разговаривать, договариваться с участниками, но вы не должны определять, что он должен победить, и вы не должны вследствие этих переговоров включать какие-то ограничительные условия в конкурсную документацию. Если ваши договоренности имеют целью обеспечить победу какого-то конкретного лица в торгах, или ограничить круг участников, либо намеренным образом отклонить заявку кого-то из претендентов, тогда это запрещено и уголовно наказуемо, а все остальное - нет, - пояснил Андрей Тенишев.
Видите признаки картеля - сообщайте!
По словам экспертов, ведомство в настоящее время готовит подробные разъяснения по этим вопросам. В официальном документе, который вскоре появится, ФАС объяснит, что будет подпадать под нарушение статьи 17 Закона «О защите конкуренции», а что не будет подпадать под эти нарушения. Что касается сговоров участников торгов, когда они договариваются между собой, то мы будем трактовать это как картельный сговор с понятными последствиями.
- Комитет по конкурентной политике столицы недавно написал заявление о большом картеле в Москве (десятки миллиардов доходов, на взгляд заявителя, совершенно незаконно полученные), но мы проверяем и склоняемся к тому, что на самом деле все это так, - говорит Андрей Тенишев.
Несколько заявлений поступило в ведомство от крупных госкомпаний (Роснефть, Россети). Госкомпании начинают понимать, что торги в рамках Закона № 223-ФЗ, мягко говоря, не всегда отличаются адекватностью, они понимают, что их обманывают, а требуемую им продукцию они могли бы купить дешевле, поэтому начинают экономить собственные средства.
- К сожалению, представители государства не всегда, видимо, это понимают, - заметил Андрей Тенишев.
Но всем понятно, что в случае, если не происходит снижения цены, когда одни и те же компании по очереди выигрывают торги, не торгуясь между собой совершенно, это и есть признаки картеля, который запрещен с точки зрения антимонопольного законодательства.
- Поэтому обращайтесь, мы будем эти заявления и обращения рассматривать, - пообещал Андрей Тенишев. Как рассказал эксперт, по картельным делам проводился сравнительный анализ, когда одни и те же торги проходят в условиях конкуренции и когда в условиях сговора.
- По дорогам в Туве и Хакасии снижение начальной максимальной цены
контракта, когда попадал туда независимый игрок, было в среднем на 22%. И мы смотрели, государственные контракты были выполнены в срок и без претензий по качеству. Но в том случае, если этот независимый игрок не приходил, а там был картель между хакасскими и тувинскими строителями, которые разделили между собой все лоты, все участки дорог, они не торговались. Снижение - либо 0%, либо 0,5%, можете представить себе потенциальную экономию бюджета, - рассказал Андрей Тенишев.
Это были исследования на уровне регионов, но аналогичная работа ведется на федеральном уровне, по словам Андрея Тенишева, к концу текущего года у них будет полная картина. Страшно себе представить, что можно получить в итоге, если выборочные исследования в регионах выявили немало случаев, где были крупные картельные дела, штрафы за которые исчислялись в сотнях миллионов рублей.
Но от такой работы есть реальная польза.
- Так вот, буквально на следующий год после этого экономия бюджетных средств на торгах возрастала вдвое, то есть они начинали торговаться. Это та же Хакассия, где были арестованы семь участников картеля на закупках медикаментов и изделий медицинского назначения, там же ряд государственных заказчиков привлечен к уголовной ответственности, и глава администрации губернатора, который от этого картеля получал взятки, осужден на девять лет лишения свободы. Экономия бюджетных средств республики выросла после этого вдвое.
В Дагестане та же самая история с фармацевтикой, в Самаре - то же самое.
По другим регионам мы пока смотрим, но тенденция определенно есть. Так что все эти сговоры на торгах, которые зачастую просто не видны бывают или достаточно не очевидны, на самом деле вполне осязаемая вещь, которая измеряется, на мой взгляд, учитывая, что у нас 30% внутреннего валового продукта распределяются через систему государственных закупок, которая определяется во многие сотни миллиардов рублей ежегодно, - заявил Андрей Тенишев.
Это те потери государственного бюджета, которые просто уходят некоторым недобросовестным товарищам.
Особенно тяжелая ситуация сложилась в закупках медицинских изделий.
Эксперт отметил, что расходы на здравоохранение, по данным Минздрава (в том числе на закупки медикаментов и закупки изделий медицинского назначения), постоянно растут, в то же время руководитель одной из организаций, представляющих пациентов, заявил, что у них начиная с 2015 года падает обеспеченность одного больного медикаментами и изделиями медицинского назначения.
Согласно статистике ФАС, начиная с 2015 года резко возрастает картелизация системы закупок медикаментов и изделий медицинского назначения.
- Тогда следующий логичный вопрос: а куда уходят те деньги, которые федеральный бюджет каждый год все больше и больше расходует на медикаменты? Они ведь не доходят до пациентов. Мы в Якутии сейчас большое дело о картеле фармацевтов рассматриваем, и прокуратора там возбудила уголовное дело - завышение НМЦК в разы. В Дагестане - то же самое. Потом мы спрашиваем: «А где деньги?» Вопрос достаточно серьезный, - отметил Андрей Тенишев.
По его словам, реакцией государственных органов на подобные деяния должно стать ужесточение ответственности за них, соответствующий законопроект уже направлен в Госдуму.
Там речь идет об ужесточении ответственности, в том числе и уголовной, за сговоры на торгах, хотя специальная уголовная ответственность за сговор государственного заказчика с участниками торгов из законопроекта исключена.