Разделить и разграничить: будут ли эффективны строительство и управление инфраструктурой железных дорог, находящиеся в разных руках?

Что изменить, а что оставить?
Старт дискуссии дал на XVIII Международной онлайн-конференции «Рынок транспортных услуг: взаимодействие и партнерство» президент Института исследования проблем железнодорожного транспорта Павел Иванкин, заявив, что принятая сегодня практика одновременного управления и эксплуатацией инфраструктуры, и ее развитием ОАО «РЖД» неэффективна.

По его мнению, ДПР ОАО «РЖД» требует пересмотра и актуализации целевых показателей, снижение погрузки и грузооборота не повлекло снижения финансовых показателей. Данный факт говорит о достаточности принятых тарифных мер. Поэтому менять систему индексации тарифов или утяжелять ее дополнительными параметрами нецелесообразно. Дефицит инвестиционной программы необходимо восполнять без утяжеления долговой нагрузки.

Как считает эксперт, на первом этапе необходимо исключить возможность монопольной передачи заказов ОАО «РЖДстрой» без конкурсных процедур. На втором – разделить эксплуатацию инфраструктуры и ее развитие. Это развитие, модернизацию и строительство инфраструктуры общего пользования вывести за периметр холдинга «РЖД». «ОАО «РЖД» должно обеспечивать безопасную текущую эксплуатацию инфраструктуры. Новое юридическое лицо на конкурсной основе обеспечивает размещение заказов. Прием работ осуществляется с участием приемщиков ОАО «РЖД», – отмечает П. Иванкин.

В ответ на это предложение вице-президент Союза строителей железных дорог Алексей Степаненко высказался, что смена организационной модели работы строителей железных дорог вызывает много вопросов, поскольку она только вызовет ухудшение соответствующей ситуации. Он выразил сомнение в том, что в данный момент в принципе возможна оперативная смена заказчика строительных работ.

Эксперт также напомнил, что часть средств на реализацию строительных проектов идет из инвестпрограммы ОАО «РЖД», часть – из федерального бюджета, часть – из внебюджетных источников. Также отметив, что сомневается в наличии лишних строительных мощностей, которые сейчас могут стоять в резерве и, соответственно, быстро включиться в работу, если произойдет передел рынка.

Изменения объемов инвестиций в самые крупные объекты РЖД в текущих непростых экономических условиях и как следствие корректировка стратегических документов – один из болевых вопросов отрасли и монополии в частности. Может ли поиск оптимальной схемы реализации крупных инвестпроектов способствовать тому, что правительство решит передать строительство инфраструктуры в отдельную непубличную компанию с сохранением у ОАО «РЖД» только задачи по ее эксплуатации, – вопрос, который не нов, но сейчас он вышел на новый виток отраслевого дискурса.

Как напоминает эксперт Института управления и регионального развития РАНХиГС при президенте РФ Ринат Резванов, ранее такие предложения периодически возникали, но, признаем, раз появившись, они столь же внезапно сходили на нет. «Сколько в этом процессе от кулуарной борьбы за строительные подряды РЖД и сколько от действительных попыток рационализировать систему содержания и развития железнодорожной инфраструктуры – вопрос, остающийся в статусе риторического и требующий определенной выдержки по времени», – говорит эксперт. Сейчас контекст вопроса качественно изменился. Более того, в отличие от прежних лет, у него появились все шансы достаточно надолго закрепиться в текущей повестке.

И причины в таком закреплении, как убеждены эксперты, сейчас подведены под возникший разрыв в финансировании инвестпрограммы РЖД.

На прошлой неделе стало известно, что правительство РФ согласовало часть изменений в инвестпрограмму компании на 2021–2023 гг., в том числе переброску части средств с проектов строительства подходов к портам Северо-Запада – 47 млрд руб. и Азово-Черноморского бассейна – 43 млрд руб. на закупку локомотивов и поддержание инфраструктуры. Дополнительные 128 млрд руб. направят на закупку локомотивов и электропоездов «Ласточка».

В то же время в поручениях правительства указывается необходимость сохранить финансирование развития Восточного полигона в 2021 году на уровне 134 млрд руб. Напомним, что фактический объем инвестиций на текущий год в Восточный полигон составит 98,9 млрд руб.

При этом в проекте развития участка Артышта – Междуреченск – Тайшет (обеспечивает вывоз грузов из Кузбасса на восток, а также развитие Хакасии, юга Красноярского края и Тувы) намерены сократить дополнительные средства – 84 млрд руб. в 2021–2023 гг. Вернуть их в инвестпрограмму предлагается в 2024–2025 гг. Такую корректировку финансирования этого объекта эксперты считают показательной. Ведь еще буквально месяц назад, когда обсуждалось урезание планируемой инвестпрограммы РЖД на следующий год, на расширение пропускной способности этого участка было предложено дополнительно выделить 119,7 млрд руб.

Комплексное развитие участка Междуреченск – Тайшет ведется с 2010 года, под его отчетом находится до 85% эксплуатационной длины восточного плеча Южсиба. С 2013-го проект софинансируется за счет взносов государства в уставный капитал РЖД. Р. Резванов отмечает, что от вложенных средств есть и отдача: открылось двухпутное движение на участке Джебь – Щетинкино Красноярской железной дороги, что позволит в 2 раза увеличить пропускную способность горно-саянского участка, а в дальнейшем – и всей линии до 49 пар поездов ежесуточно.

Называя все пертурбации с инвестициями в участок, Р. Резванов резюмирует, что даже результирующее сокращение CAPEX все равно оборачивается для реконструируемой линии в плюс: допсредства пока акцептируются, только в меньшем размере – на уровне 35,7 млрд руб.

«Несмотря на то, что линия на протяжении 10 лет получает целенаправленное финансирование на развитие, за это время успели поменяться ее целевые приоритеты. Именно в них и стоит искать причины введенных лимитов на Южсиб, и там же кроются истоки сегодняшних предложений о реструктуризации строительного блока РЖД», – говорит он.

Согласно своему паспорту, развитие участка комплексно синхронизировалось с возведением железнодорожной линии Кызыл – Курагино. Но к строительству ветки так до сих пор не приступили, а тема квотирования перевозок кузбасских углей на восток стала нервным узлом всей грузовой повестки этого года. 

Причем расширение пропускной способности Южсиба, слабо синхронизированное и увязанное по времени с инвестпланами развития Восточного полигона, грозит рисками в виде появления пресловутого узкого горлышка по узлу Тайшета и потенциального усугубления ситуации с теми же брошенными составами на стыке Красноярской и Восточно-Сибирской железных дорог, комментирует Р. Резванов.

Нехватка инвестиций – не самое слабое звено
Обсуждая идею о передаче строительства инфраструктуры в отдельную непубличную компанию с сохранением у ОАО «РЖД» только задачи по ее эксплуатации, эксперты подчеркивают: она обсуждается уже на таком высоком уровне не только по причине существующего дефицита финансирования инвестплана Восточного полигона. Никуда не делась и нехватка строителей и мощностей.

Именно кадровую проблему в числе основных называет и А. Степаненко, говоря о том, что в данный момент трудно найти людей для работы на конкретных удаленных объектах. Кроме того, есть постоянный переток профессиональных кадров в смежные, более прибыльные отрасли. «Восточный полигон – это стройка государственного масштаба, и для нее, кроме финансирования и постановки ОАО «РЖД» конкретных задач, должны быть приняты дополнительные меры государственного уровня», – говорит он.

Годом ранее сообщалось, что Минобороны совместно с администрацией президента России планирует создать пять железнодорожных бригад вне состава Вооруженных Сил РФ для строительства БАМа. А осенью этого года монополия сообщила, что к 9,3 тыс. человек персонала, задействованного в строительстве, не хватает еще 5 тыс. человек.

Эксперты называют строительный комплекс слабым звеном в развитии проектов РЖД еще и из-за недостаточных возможностей текущих подрядчиков в освоении Восточного полигона. «Задержка первого этапа модернизации произошла именно по причине освоения лишь 376 млрд руб. из 562 млрд выделенного бюджета. На фоне реализации 75% всех работ через двух неизменных подрядчиков это является вполне закономерным результатом», – говорит член совета директоров STS Logistics Владимир Дорохов. По его мнению, действенным инструментом исправления ситуации может быть только честная рыночная конкуренция, на что и направлена идея выделения строительства объектов РЖД в независимую структуру на конкурсной основе.

«Возможные возражения о потере контроля и взаимодействия с РЖД вполне могут быть компенсированы опытом закупки инженерных и строительных работ, например, в нефтегазовой отрасли. А текущие аргументы о сложностях привлечения рабочей силы в отдаленных географических точках просто разобьются об опыт работы тех же нефтяников за полярным кругом», – говорит он.

Первоначальной проблемой развития Восточного полигона В. Дорохов считает именно освоение, а не выделение финансирования. «Конечно, в условиях недостаточности инвестиций реализация проекта невозможна, но в первую очередь все же необходимо наладить систему конкурсного отбора подрядчика, способного их реализовать с максимальной оптимизацией и без оглядки на корпоративную зависимость», – высказывается спикер.

С ним солидарен и аналитик «Фридом Финанс» Валерий Емельянов. Как и во многих других больших государственных стройках, освоение выделенных денег на расширение БАМа и Транссиба идет с сильным отставанием от графика. «Из бюджета выделено средств с избытком. Подрядчики попросту не успевают их отработать. Отчасти из-за нехватки рук и инженерных мощностей, а во многом по причине бюрократии и сложности в организации конкурсов», – говорит он.

Развивая идею о предложении разделения, аналитик говорит о том, что уровень управления проектами у дочерней компании «РЖДстрой» качественно не отличается от материнской компании. «Вне зависимости от того, кто является заказчиком работ – сама компания «РЖД» или ее «дочка», результаты примерно одинаковые. Существует проблема слияния интересов тех, кто организует конкурсы, с теми, кто в них участвует. Фактически внутри большого проекта по реконструкции Восточного полигона нет реальной конкуренции. Выделение «РЖДстроя» или каких-то других компаний в независимых игроков не поменяет общую конфигурацию. Возможно, поменяются распорядители государственных средств, но исполнители подрядов будут все те же либо связанные с ними компании», – делится В. Емельянов своим мнением.

Директор группы корпоративных рейтингов АКРА Илья Макаров предполагает, что разделение может позволить понять эффективность и рентабельность обоих направлений деятельности и возможность повышения эффективности за счет оптимизации издержек, особенно при строительстве инфраструктуры, так как это будет производиться на конкурентной конкурсной основе.

Грузоотправители задают вопросы
О том, что, возможно, необходимо разделение строительства и управления инфраструктурой железных дорог, высказываются и грузоотправители, задаваясь вопросом: идут ли средства из оплаты тарифа на развитие инфраструктуры Восточного полигона? «Если да, то почему отправители из Кузбасса вкладываются в развитие инфраструктуры через тариф, но ограничиваются в объемах перевозок на восток в 2021 году? Вся прибавка пропускной способности уходит на перемещение более доходных для перевозчика грузов», – недоумевает заместитель генерального директора по железнодорожному транспорту ООО «Трансметкокс» Евгений Кузнецов.

По его мнению, возможно, разделение деятельности сделает прозрачными затраты и на капитальное строительство, и, что особенно интересно, на эксплуатацию инфраструктуры. Он отмечает, что юг Кузбасса, где сосредоточена в настоящий момент основная добыча и переработка угля, тяготеет по географии к стыку с Красноярской железной дорогой по ст. Междуреченск. «А туда пока нет тяжеловесного движения, да и простые поезда постоянно везут кружным путем через ст. Мариинск. Вывод: очень важно закончить начатое развитие именно этого участка. Без инвестиций это сделать невозможно», – говорит он.

Официально программа пока не согласована. Но сегодня стало известно, что 24 декабря должно состояться финальное обсуждение инвестпрограммы и финансового плана ОАО «РЖД» на 2021–2023 гг.

Стоит отметить, что за пару дней до того, как стало известно о согласовании правительством части изменений в инвестпрограмму, на совещании о параметрах финансового плана и инвестиционной программы ОАО «РЖД» президент России Владимир Путин заявил о планах значительного роста инвестиций в развитие так называемого Восточного полигона.

Глава государства потребовал предоставить подробный доклад о том, «насколько готовы РЖД, наша строительная отрасль к началу активной фазы расширения БАМа и Транссиба», имея в виду кадровую, технологическую, организационную стороны вопроса.

Спустя два дня полномочный представитель президента РФ в Дальневосточном федеральном округе, вице-премьер Юрий Трутнев поручил сопоставить стоимость модернизации БАМа и Транссиба с прибылью от тарифных перевозок и поступлениями в бюджеты.

Стоит отметить, что во время прямой линии президент лишь вскользь затронул Восточный полигон в разговоре о выделении средств из ФНБ на него в этом году. Напомним, что в начале лета президент поручил выделить из ФНБ 60,5 млрд руб. на развитие инфраструктуры БАМа и Транссиба.

Сможет ли разрешить все существующие вопросы новая структура, эксперты не берутся судить, – проблема требует действительно комплексных и волевых решений. Оперативно прокомментировать ситуацию в Минтрансе пока не смогли.

В Министерстве угольной промышленности Кузбасса предложение о разделении строительства и управления инфраструктурой железных дорог комментировать не стали, ссылаясь на недостаточность компетенций и информации. Но вместе с тем министр угольной промышленности Кузбасса Олег Токарев отметил, что для ускорения развития Восточного полигона необходимо не только сохранить, но и увеличить инвестиции. 

В ОАО «РЖД» в ответ на запрос редакции не ответили.