Законы и триллионы: Что нужно сделать для работы поправок к Конституции
В ближайшее время Государственной думе предстоит рассмотреть и принять более 100 законов, конкретизирующих положения примерно 80 внесённых в Конституцию поправок, а субъектам Федерации нужно будет уточнить и скорректировать не менее 650 региональных законов и уставов (из них 557 законов). Об этом в минувшую пятницу сообщили Владимиру Путину на встрече с рабочей группой по подготовке поправок к Конституции председатель комитета Государственной думы по государственному строительству и законодательству Павел Крашенинников и академик РАН Талия Хабриева.
Это огромный блок законотворческой работы – для сравнения, в 2018 году Государственная дума приняла (за весь год) чуть меньше 600 законопроектов, большую часть которых, естественно, составляли поправки к уже существовавшим законам.
6 июля на заседании совета руководителей фракций "Единой России", которое провёл председатель партии Дмитрий Медведев, Павел Крашенинников уточнил, что все эти будущие законы можно разделить на пять больших групп.
Первый блок – "социальные" законы, в том числе о гарантиях пенсий и пособий, защите института семьи, вопросах образования.
Второй блок – здравоохранение, наука и культура.
Третий – организация публичной власти, вопросы государственной и муниципальной службы, законодательство о выборах.
Четвёртый – оборона и безопасность, неприкосновенность территорий.
Пятый – развитие предпринимательства, частной инициативы, защита права собственности, развитие НКО, институтов гражданского общества.
Помимо этого предстоит создавать совместные рабочие группы с региональными парламентами для приведения уставов регионов и местных законов в соответствие с федеральными.
Дорого, бесплатно, доступно
Как ни странно, самые простые, можно сказать, технические задачи связаны с социальными и медицинскими темами: по сути, речь идёт об изменениях в государственном бюджете и законодательно закреплённых конкретных требованиях к бюджетному процессу в российских регионах с тем, чтобы обеспечить исполнение требований, заложенных теперь в Конституции.
Павел Крашенинников уточнил, что все эти будущие законы можно разделить на пять больших групп. Фото: Komsomolskaya Pravda / Globallookpress
Одно из главных таких требований – обеспечение доступности медицинской помощи. Пока оно выглядит, скорее, декларацией в пользу всего хорошего и против всего плохого. Критики поправок справедливо отмечали, что граждане России хорошо понимали статью предыдущей редакции Конституции, в которой говорилось об обязанности государства обеспечить бесплатную медицину. А что такое "доступная"? Может быть, это означает "недорогая", но не бесплатная?
Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь, – утверждала раньше Конституция, – медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.
Зачем тут "доступность"? Затем, что здравоохранение не может располагать одинаковыми мощностями в крупном городе и в далёкой деревне (даже если построить полностью оснащённую больницу в медвежьем углу, она большую часть времени никому не будет нужна), а обеспечить граждан равным доступом к необходимой медицинской помощью необходимо. В частности, больной редким и тяжёлым заболеванием, требующим ВМП (высококвалифицированной медицинской помощи), проживающий в "медвежьем углу", должен иметь такую же возможность получить необходимое лечение в федеральной клинике, как и житель Москвы.
Сегодня стандарты доступности существуют только в подзаконных актах Минздрава.
Утверждены критерии доступности, которые регионы обязаны исполнять, – говорила ещё два года назад Вероника Скворцова, тогда министр, а ныне глава Федерального медико-биологического агентства. – Если в деревне 100 – 300 жителей, а до ближайшего медпункта больше 6 км, в ней обязательно должен быть фельдшерский пункт, если жителей 300 – 1000, ФАП обязателен во всех случаях. И так для каждого типа населённых пунктов установлен свой тип медицинских учреждений.
Эти прекрасные принципы исповедовались Минздравом не всегда – всем памятна ликвидация тех же ФАПов из-за тотального безденежья ещё в первом десятилетии XXI века, да и потом "оптимизация здравоохранения" за счёт сокращения коек продолжалась – опомниться помогла ковидла. Но, так или иначе, что такое доступность и с чем её едят известно, кто за это отвечает (губернаторы в первую очередь) известно тоже, остаётся понять, чего доступность будет стоить государству.
Здравоохранение не может располагать одинаковыми мощностями в крупном городе и в далёкой деревне. Фото: Konstantin Kokoshkin / Globallookpress
Пока можно отметить, что в одном из своих обращений к гражданам Владимир Путин анонсировал увеличение расходов на здравоохранение в текущем году на 500 миллиардов рублей. Можно обоснованно предположить, что эта мера станет не единовременной, а постоянной – строка в федеральном бюджете "вырастет" на полтриллиона минимум.
Публичная власть и трудности перевода
Наиболее конкретными и в то же время сложными выглядят планы депутатов по законодательству в области организации публичной власти. Само понятие публичной власти для российского политического языка выглядит то ли новым, то ли хорошо забытым старым. На обычном русском языке оно означает примерно вот что: эта та власть, про которую граждане понимают, что да, вот это – власть. С таким пониманием до сих пор были существенные сложности в связи с тем, что местное самоуправление – то есть власть на уровне отдельных поселений, муниципальных образований, городов, включая огромные мегаполисы вроде Екатеринбурга или Самары, – формально в "вертикаль" не входило. Независимость местного самоуправления означает, что формально мэр – не подчинённый губернатора. Неформально в разных регионах бывает по-разному, вплоть до фактического назначения мэров, но всё-таки местное самоуправление – это одно, а государственная власть – это другое.
Принцип единства публичной власти прекрасен, в теории, тем, что создаёт единую систему ответственности власти перед гражданами – от самого нижнего уровня до президента включительно и делает лёгким, прозрачным (то есть понятным для людей) делегирование полномочий и ресурсов для исполнения этих полномочий.
С определённой точки зрения можно сказать, что принцип единства публичной власти – более демократический, чем порядок, существовавший ранее, именно из-за того, что власть становится для людей более понятной. Но это теория, а пока Конституция постулирует, по сути, "голый принцип". Обвинения в адрес российского политического режима, как водится, уже появились: авторитарный и диктаторский, он уничтожает остатки местного самоуправления. Ладно, допустим, но как именно он это делает? Какие полномочия останутся у местного самоуправления, в какой мере в каких именно сферах оно будет подотчётно региональной власти? Как будет осуществляться управление нижним уровнем публичной власти? Прямыми приказами? С помощью управления бюджетными средствами, которые из региона можно выделить или не выделить конкретной территории? Пока никаких конкретных документов на этот счёт не представлено.
И, видимо, в ближайшее время представлено не будет. Руководитель фракции "Единой России" в Госдуме Сергей Неверов отмечает, что "партия готова организовать общественное обсуждение предлагаемых изменений в законодательство во всех регионах России – по аналогии с дискуссиями по поводу поправок в Трудовой кодекс". "Мы считаем, что все эти законы (которые нужно принять для приведения нормативной базы в соответствие с обновлённой Конституцией) необходимо широко обсудить – мы готовы организовать дискуссию в местных заксобраниях", – сказал он на заседании совета руководителей фракций ЕР в понедельник. Как скоро эта дискуссия начнётся и когда закончится проектами законов, пока никто не знает.
И Путин такой молодой, и вновь Госсовет впереди
Ну, а самое интригующее для российской политической тусовки – это, очевидно, будущий закон о Государственном совете. Старожилы вспоминают, что, пока умы российского истеблишмента не были окончательно поражены идеей "обнуления", идея "Путина – могущественного гражданина", который может удержать в своих руках все нити управления страной, формально оставив пост президента, обсуждалась очень увлечённо. Главным элементом этого обсуждения был как раз Государственный совет, председателем которого Владимир Путин может остаться после завершения срока своих полномочий. Теперь Государственный совет приобретает конституционный статус. В полномочиях президента указывается, что он "формирует Государственный совет Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства". Таким образом, Госсовет, который сегодня – всего лишь совещательный орган, "клуб губернаторов с участием президента", в недалёком будущем может или должен стать важнейшим органом, определяющим, по сути, всю внутреннюю и внешнюю политику или по крайней мере позицию исполнительной власти по этому поводу. Внимание, господа знатоки, вопрос:
как будет формироваться этот супервластный и суперполномочный орган (очевидно, теперь в его состав должны входить не только губернаторы, но кто ещё? высшие чины администрации президента? кто-то из министров правительства? кто именно?) и какие документы он будет направлять в чей адрес? Сможет ли он отдавать распоряжения председателю правительства? Отдельным министрам? Собственным членам, тем же губернаторам?
Пока никаких утечек на этот счёт из Госдумы не было. Павел Крашенинников на упомянутом совещании в "Единой России" упомянул, что законопроект о Госсовете ещё практически не начинал рассматриваться.
Впрочем, нельзя не отметить, что то же самое можно сказать обо всех необходимых законопроектах, в том числе по вопросам системы назначения и освобождения от должности членов судов, председателя и министров правительства, в также по вопросам безопасности, защиты предпринимательства, брака и семьи и т.д. В лучшем случае сейчас видны лишь основные контуры колоссального здания нового законодательства, конкретизирующего заявленные в Конституции обязательства.