Большой Париж: агломерация по-французски

Принятие в феврале текущего года Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года стимулировало интерес к теме агломераций в целом и к управлению процессом агломерирования в частности. Координатор проекта Комитета гражданских инициатив (КГИ) «Муниципальная карта России: точки роста» кандидат политических наук Дмитрий Петрович СОСНИН изучил практику институционализации управления агломерациями во Франции. О том, чем интересен этот опыт для России, эксперт рассказал журналу «Бюджет».

#381787_200_d#

— Дмитрий Петрович, изучая зарубежную практику, ответы на какие вопросы, касающиеся российской действительности, вы искали прежде всего?


— В постсоветской России рост населения и территорий городских агломераций проходил естественным путем и никто данным процессом, по большому счету, не управлял. Более того, когда в 2018 году шло обсуждение проекта стратегии пространственного развития, часть экспертов считала, что агломерационные процессы и так идут достаточно активно и вовсе не требуют управленческого вмешательства. Высказывалась и противоположная точка зрения, что крупные города разрастаются хаотично и давно назрел вопрос создания специальных систем управления для расшивки проблем развития социальной, транспортной, инженерной инфраструктуры или той же экологии. Было любопытно, а как, например, в Европе решается этот вопрос.


Нельзя не сказать, что в российских регионах уже есть отдельные кейсы по созданию структур управления развитием агломераций. Так, например, в форме ассоциации муниципальных образований создан Координационный совет агломерации «Большой Челябинск».


На сегодняшний день в российских реалиях ассоциация муниципальных образований — это практически единственный хоть как-то работающий правовой инструмент межмуниципального сотрудничества. Но в целом у нас в стране существует большая проблема с реализацией муниципалитетами общих проектов. Да, статьей 68 Закона № 131‑ФЗ предусмотрено право создания межмуниципальных хозяйственных обществ, но на практике в силу неурегулированности многих нюансов эта норма практически не работает. Поэтому в отличие от европейских стран, где межмуниципальное сотрудничество, особенно в хозяйственной сфере, широко распространено, наши муниципалитеты фактически все свои проекты и программы ведут в одиночку. А если и есть попытки соседних муниципалитетов объединить свои усилия, в том числе финансовые, для решения общих задач, то такие действия зачастую попадают в поле зрения надзорных органов, которые могут вменить нецелевое использование бюджетных средств.


Это следующая причина, почему мы обратились к зарубежной практике. Почему нам интересен опыт Франции? Там все, что связано с агломерациями, выросло из практики межмуниципального сотрудничества, которая нарабатывалась более 100 лет.


— С чего же все начиналось во Франции?


— В 1890 году там был принят закон о целевых межмуниципальных организациях, получивших название «синдикаты», которые создавались для конкретных целей. Например, несколько соседних муниципалитетов (во Франции они называются коммунами) объединялись в синдикат, чтобы совместно организовать систему водоснабжения или вывоза мусора. При этом синдикаты не имели право устанавливать и собирать налоги.


Важно отметить, что во Франции с населением порядка 67 миллионов человек более 36 тысяч коммун. Для сравнения: в России более 146 миллионов жителей, а муниципалитетов всего 21,5 тысячи. Во Франции очень много мелких коммун, которые в силу тех же проблем, которые есть у нас (недостаток квалифицированных кадров, финансовых ресурсов), не могут самостоятельно решать многие вопросы местного значения. Однако здесь предпочитают идти не по пути механического административного укрупнения, а решают все вопросы как раз за счет развития межмуниципального сотрудничества. Это позволяет объединить ресурсы и совместно решать общие задачи. Синдикаты создавались в основном сельскими коммунами с небольшим количеством жителей.

#381789_500_d#

Следующий этап развития межмуниципального сотрудничества начинается в 1966 году, когда был принят закон, разрешивший крупным городам формировать межмуниципальные объединения с пригородами. Фактически это стало первой правовой формой управления агломерациями. В дальнейшем число форм межмуниципального сотрудничества только возрастало, исходя из потребностей управления муниципалитетами разного масштаба.


— Как выглядит система межмуниципального сотрудничества сегодня?


— Сегодня во Франции существует четыре вида межмуниципальных объединений с правом устанавливать и собирать собственные налоги:


1) межмуниципальные объединения сельских коммун;


2) межмуниципальные объединения малых и средних городов;


3) межмуниципальные объединения сравнительно крупных городов;


4) межмуниципальные объединения на базе крупных городских агломераций (метрополий).


Сельским коммунам, расположенным по соседству друг с другом, право создавать межмуниципальные объединения было предоставлено в 1992 году. Ограничений по минимальному количеству жителей для формирования сельских межмуниципальных объединений установлено не было. На начальном этапе произошел бурный рост количества межмуниципальных объединений сельских коммун — к 2007 году их было создано почти 2,5 тысячи. Затем произошел спад, и к 2018 году их осталось чуть более тысячи.


Межмуниципальные объединения малых и средних городов, как правило, формируются на базе коммуны с населением более 15 тысяч человек и ее пригородов. Сейчас во Франции 222 таких объединения.


Межмуниципальных объединений третьего типа, имеющих в своем ядре сравнительно крупный город, на сегодняшний день осталось всего 11. Большинство крупных городов после 2014 года, тогда был принят специальный закон, стали метрополиями.


Здесь следует сделать терминологическое пояснение. В европейской практике метрополиями принято называть то, что в России обычно определяется как агломерация: крупный город с пригородами и городами-спутниками, а также с существенной маятниковой миграцией с периферии в ядро.


Во Франции метрополия — наиболее интегрированный вид межмуниципальных объединений. Если сельским коммунам дано право свободно входить и выходить из объединения, то в случае с метрополией решение о том, какие муниципалитеты войдут в нее, принимается на национальном уровне и утверждается законом. На сегодняшний день во Франции создано 22 метрополии, двум из них, в том числе Большому Парижу, присвоен особый статус.


— Что же такое агломерация по-французски?


— Говоря о метрополии (агломерации), необходимо различать метрополию как естественно сложившуюся систему расселения вокруг крупного города и метрополию как институционально закрепленную структуру управления. Нагляднее всего это можно продемонстрировать на примере Большого Парижа. Эта метрополия создана, повторюсь, на основании закона, принятого в 2014 году, однако функционировать стала только с 1 января 2016 года. В метрополию была включена 131 коммуна, в том числе и собственно муниципалитет Париж. Население метрополии составляет около семи миллионов человек.


Однако если Париж и окрестности вокруг него рассматривать с точки зрения неразрывно застроенной территории и связанной маятниковой трудовой миграцией, то реальная агломерация охватывает гораздо большую территорию вокруг столицы Франции, нежели метрополия Большой Париж. На территории метропольного региона проживают 12,5 миллиона человек. Однако в силу разных причин законодатель не решился всю урбанизированную территорию вокруг Парижа, объединенную экономическими, транспортными связями, слить в единую административную управленческую структуру.


Это примерно как Москва и значительная часть городов Подмосковья, фактически играющих роль спальных районов столицы, но при этом административно от нее отделенных и имеющих статус самостоятельных муниципалитетов, да еще и принадлежащих другому субъекту РФ. Здесь также имеет место несовпадение фактически сложившейся агломерации и системы управления.


— А как управляется метрополия Большой Париж?


— Коммуны, вошедшие в Большой Париж, создали управляющий орган — Совет метрополии. В него входят 210 депутатов, которые избираются методом делегирования от коммун. Определены ключевые полномочия метрополии: градостроительное планирование, жилищное строительство, охрана окружающей среды, транспорт.


В плане градостроительной политики Совет метрополии утверждает, где будут размещаться, например, промышленные, жилые или рекреационные зоны. В поле зрения совета и такой острый вопрос, как жилищное строительство. После войны Франция пережила период массовой застройки жилья. В спальных районах Парижа и в пригородах были выстроены огромные типовые кварталы жилья экономкласса, которые сегодня требуют реновации и модернизации.


И, пожалуй, самый главный вопрос — развитее транспортной сети. Сегодня в Большом Париже реализуется амбициозный проект повышения транспортной связанности, предусматривающий развитие скоростных линий. Транспортный проект является одним из стержневых для такого рода территорий.

#381790_600_d#

Таким образом, очевидно, что Франция не боится идти по пути закрепления на законодательном уровне механизмов управления развитием агломераций, определения их территорий, формирования и определения перечня полномочий органов управления, источников финансирования. Мы же слишком долго находимся в дискуссии, пытаясь дать наилучшее определение понятию «агломерация» и определиться, надо ли вообще управлять их развитием. В итоге отсутствие четко сформулированной политики в данном вопросе приводит к стихийной застройке огромных территорий вокруг мегаполисов, что порождает, в частности, транспортные перегрузки, социально-экономический и экологический дисбаланс.


— У нас сейчас идет дискуссия по поводу расширения практики образования внутригородских муниципальных образований. Приводят в пример Махачкалу, Самару, Челябинск. А есть ли внутригородское деление в коммуне Париж?


— Коммуна Парижа разделена на 20 внутригородских округов, которые имеют меньшую автономию, нежели наши внутригородские муниципальные образования. Внутригородскими округами управляют Советы, в которые входит от 10 до 40 депутатов. Всего в 20 округах 354 депутата. Кроме того, округа делегируют своих депутатов в Совет Парижа. Кстати, мэр Парижа избирается именно депутатами Совета Парижа.


Основные полномочия внутригородских округов — это организация и содержание детских садов и центров, спортивных центров и стадионов, благоустройство местных парков и скверов. Советы округов согласуют проекты застройки территорий, участвуют в распределении социального жилья. К слову, во Франции распределяется очень много социального жилья.


Кроме того, внутригородские округа занимаются регистрацией рождений, смертей, браков. Для нас это нетипично, поскольку все это отдано на государственный уровень, а у них, наоборот, данным учетом занимаются самые низовые структуры. Далее внутригородской округ разделен на четыре квартала, всего их в Париже 80. Внутригородской округ может принять решение о создании совета квартала. Стоит заметить, что такое деление на внутригородские округа во Франции есть еще только в Лионе и Марселе.


— Обсуждая тему управления агломерациями, российские эксперты указывают на то, что у нас отсутствует статистический учет по данным территориям. Как этот вопрос решен во Франции?


— Для целей экономического и статистического учета Национальный институт статистики и экономических исследований Франции выделил урбанизированную территорию, включающую Париж с пригородами — метропольный регион, который, как было сказано выше, значительно крупнее Большого Парижа. Статистические наблюдения и исследования на этой территории осуществляются с 1996 года. Статистический учет по метропольным регионам ведется по единым методикам. И, на мой взгляд, этот опыт весьма интересен и мы можем вполне его использовать.


Мы можем называть сегодня какое угодно количество агломераций в стране — 40 или 19, но пока мы не установим критерии для агломераций, пока не наладим адекватный статистический учет, все эти цифры будут от лукавого. В заключение могу сказать, что опыт Франции нам нужен не сам по себе, а как отправная точка для творческой разработки российского варианта системы управления агломерационным развитием.


Подготовила О. В. ИЗУТОВА