Лишение возможности создания унитарных предприятий может привести к недовольству граждан
Члены комиссии Общественной палаты Самарской области по вопросам законности, правам человека, взаимодействию с судебными и силовыми органами и ОНК в порядке общественной экспертизы рассмотрели проект федерального закона № 554026-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления запрета на создание и осуществление деятельности унитарных предприятий)».
Документ разработан Федеральной антимонопольной службой в целях защиты конкуренции на локальных рынках и внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Правительством Российской Федерации и 11 декабря 2018 года был принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ в первом чтении.
Законопроектом предусматривается внесение изменений в Федеральные законы «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», «О защите конкуренции» и «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», касающихся установления запрета создания унитарных предприятий либо изменения их видов деятельности (за исключением ряда случаев). В целях реализации указанного запрета ФАС России наделяется полномочиями по выдаче заключений о соответствии антимонопольному законодательству создания унитарного предприятия либо изменения им видов деятельности.
Как подчеркивают авторы законопроекта, статистика демонстрирует значительное число унитарных предприятий в сферах с развитой конкуренцией. По мнению ФАС России, именно участие унитарных предприятий в хозяйственной деятельности оказывает наиболее негативное влияние на конкуренцию на локальных рынках. Кроме того, ФАС России выявлены многочисленные факты ухода заказчиков от применения норм Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» путем передачи бюджетных средств в форме субсидий подведомственным унитарным предприятиям для закупки ими товаров, работ, услуг для нужд заказчика, в том числе и на конкурентных рынках (например, работы по строительству, закупка лекарственных средств и медицинских изделий).
Стоит отметить, что согласно статистике, размещенной на официальном сайте Федеральной налоговой службы, количество унитарных предприятий, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре юридических лиц по состоянию на 1 января 2017 г. количество унитарных предприятий составляло 21034, а на 1 января 2018 г. — 18624, что больше на 39% к состоянию на 1 января 2013 г. При этом только в 2017 году было создано 555 унитарных предприятий.
«Особенности организационно-правовой формы и закрепления имущества обуславливают неэффективность унитарных предприятий, в том числе по причине отсутствия эффективного корпоративного контроля (советов директоров с независимыми директорами, систем управления рисками и т.д.), а „гарантированный“ спрос на продукцию не способствует повышению производительности труда и инновационному развитию таких предприятий», — подчеркнуто в пояснительной записке к законопроекту.
С принятием законопроекта государственные и муниципальные унитарные предприятия, созданные до его вступления в силу и осуществляющие деятельность на товарных рынках, находящихся в условиях конкуренции (за исключением случаев, если создание унитарного предприятия осуществлено в целях обеспечения обороны и безопасности государства и предусмотрено федеральным законом, актом Президента Российской Федерации, актом Правительства Российской Федерации либо для осуществления деятельности в сферах естественной монополии) подлежат ликвидации или реорганизации по решению учредителя в срок до 1 января 2021 г., а в случае непринятия либо неисполнения такого решения — ликвидации в судебном порядке по иску антимонопольного органа.
«Необходимо учитывать, что государственные и муниципальные унитарные предприятия выполняют ряд важных социальных функции для населения. Так, в настоящее время ГУП- и МУП-аптеки привлекают определенный круг посетителей за счет узкого (к примеру, ортопедия) и специфического (сильнодействующие и наркотические лекарственные препараты) ассортимента и рецептурно-производственных отделов. Передать указанные функции частным аптечным организациям не представляется возможным, поскольку у последних отсутствует заинтересованность: работа с такими препаратами связана с обременением, в том числе отдельным лицензированием, дополнительными проверками и каждодневной ответственностью, — отметила заместитель председателя комиссии Галина Николаева. — Принимая подобный законопроект, необходимо прежде всего подготовить полноценную замену исполнению тех социальных функций, которые на сегодняшний день осуществляют исключительно государственные и муниципальные унитарные предприятия».
По мнению председателя комиссии Общественной палаты Самарской области по вопросам законности, правам человека, взаимодействию с судебными и силовыми органами и ОНК, члена Научно-консультативного совета при Общественной палате Российской Федерации Виктора Полянского, мотивация предлагаемого проекта федерального закона вызывает возражения.
«Посыл, из которого исходят авторы законопроекта, связан с тем, что нужно ликвидировать унитарные предприятия, поскольку они неэффективны. Доля правды в этом имеется, и такое суждение справедливо применительно ко всем видам и формам хозяйствующих субъектов, как государственных, так и частных. Однако следовало бы проанализировать причины того, почему они так работают, и представить соответствующую убедительную аргументацию. Но таковой в пояснительной записке нет, — отмечает Виктор Полянский. — Авторы пояснительной записки сами подтверждают, что в сферах с развитой конкуренцией функционирует значительное число унитарных предприятий, и, следовательно, они не уничтожают развитую конкуренцию. Что же плохого в том, что унитарные предприятия своим присутствием на рынке усиливают конкуренцию? Разве не в этом смысл защиты конкуренции?»
«Доказательства неэффективности» деятельности существующих унитарных предприятий, которые приводятся в пояснительной записке к законопроекту, по мнению эксперта, являются спорными.
«Авторами законопроекта делается бездоказательный, только умозрительный вывод, что участие унитарных предприятий в хозяйственной деятельности оказывает наиболее негативное влияние на конкуренцию на локальных рынках и влечет их монополизацию», — уверен эксперт.
«Если имеет место нарушение законодательства о закупках, то нужно совершенствовать это законодательство, жестче контролировать процедуры закупок, ужесточать ответственность нарушителей законов и т.п.»
«И совсем непонятно, почему именно „особенности организационно-правовой формы и закрепления имущества обуславливают неэффективность унитарных предприятий“? А разве при наличии дорогостоящих корпоративных контрольных структур (советов директоров и прочего) нет многочисленных примеров увода из „контролируемых“ коммерческих структур миллиардов рублей и долларов в офшоры, тайные банковские счета? — обратил внимание Виктор Полянский. — Следует признать, что принятие рассматриваемого законопроекта не позволит достичь заявленных целей защиты конкуренции на локальных рынках, предлагаемое в законопроекте регулирование не повлияет на основные причины регулируемой проблемы. Возможными социально-экономическими последствиями устранения унитарных предприятий с рынков, особенно в малонаселенных поселениях, удаленных местностях и местностях с особыми климатическими условиями и т.д. могут быть снижение уровня предоставления услуг в торговой, бытовой сфере, поскольку частным коммерческим структурам невыгодно обслуживать указанные поселения и т.д. в силу низкой прибыльности. Кроме того, это приведет к снижению ответственности муниципалитетов за развитие соответствующих территорий. Также не приведет принятие предлагаемого закона к сбалансированности региональных и местных бюджетов. С учетом изложенного не поддерживаю предложенный законопроект в целом».
«Причиной создания и существования унитарных предприятий является большой объем государственной и муниципальной собственности и, следовательно, необходимость ее использования с целью реализации функций государства, потребностей населения. Поэтому целью создания унитарных предприятий является не только эффективное использование государственной и муниципальной собственности (получение прибыли), но и обеспечение публичных интересов. Они действуют в секторе экономики, где объективно необходимо прямое вмешательство государства или муниципалитета. Унитарные предприятия должны осуществлять свою деятельность в тех сферах хозяйствования, где отсутствует конкуренция хозяйствующих субъектов, а потребность населения в товарах, работах и услугах существует. Поэтому законодательное ограничение сфер деятельности, в которых могут быть созданы унитарные предприятия, может привести к невозможности реализации отдельных функций государства и потребностей населения. Представляется необходимым лишь провести аудит деятельности всех созданных и действующих унитарных предприятий с целью оптимизации их численности. Ликвидация или реорганизация унитарных предприятий на конкурентных товарных рынках не окажет существенного влияния на эти рынки, — выразила уверенность член комиссии Валентина Рузанова. — Наличие разнородного имущества унитарных предприятий, не используемого для осуществления уставной деятельности предприятия, свидетельствует о плохо организованном собственником имущества контроле. Законодательно все вопросы, связанные с распоряжением государственным (муниципальным) имуществом, закрепленным за унитарными предприятиями, урегулированы, в этой сфере нужно просто строго соблюдать закон».
«Унитарные предприятия созданы, как правило, для решения социальных задач (реализации товаров и услуг по минимальным ценам), для осуществления отдельных дотируемых видов деятельности. Их деятельность осуществляется вне зависимости от ее прибыльности или убыточности. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, в первую очередь, создают унитарные предприятия в сферах жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, торговли и бытового обслуживания, сельского хозяйства, строительства и т.д. Ведь только субъекты Российской Федерации и муниципальные образования обладают наиболее полной информацией о потребностях граждан, проживающих на соответствующих территориях, в товарах, работах и услугах, которыми они должны быть обеспечены. В условиях же малонаселенных территорий, труднодоступных и отдаленных местностей, местностей с особыми климатическими условиями необходимыми товарами, работами и услугами граждане обеспечиваются исключительно муниципальными и государственными унитарными предприятиями субъекта Российской Федерации при убыточности осуществления соответствующих видов деятельности. Поэтому лишение возможности создания на региональном и муниципальном уровнях унитарных предприятий может привести к недовольству граждан», — выразила обеспокоенность Валентина Рузанова.
«Предлагаемые изменения действующего законодательства не согласуются с положениями Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года (о реализации программ инновационного развития государственных и муниципальных унитарных предприятий в качестве одного из основных инструментов реализации политики инновационного развития на региональном уровне. Положение Стратегии о сокращении государством степени своего прямого участия в экономике за счет расширения процессов приватизации не предусматривает ликвидации унитарных предприятий на региональном и муниципальном уровнях», — подчеркнула также эксперт.
Мнения членов профильной комиссии Общественной палаты Самарской области по рассмотренному законопроекту направлены в Общественную палату России, на площадке которой в ближайшее время планируется проведение общественной экспертизы документа.