Без нижнего этажа. Как муниципальная реформа отразится на Тульской области?
Сенатор Андрей Клишас и депутат Госдумы Павел Крашенинников внесли в нижнюю палату Федерального собрания законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Согласно документу, в случае его принятия в России будут упразднены городские и сельские поселения, а муниципальные районы преобразуются в муниципальные округа. Тем самым, система местного самоуправления в России вновь станет одноуровневой. Кроме того, если Госдума поддержит, Совет Федерации одобрит, а президент подпишет закон, то в тех муниципалитетах, где пока сохраняется «двухголовая» система, глава останется один. Он будет избираться либо населением на прямых выборах, либо депутатами представительного органа из своего состава. Ещё один способ избрания главы муниципального образования с полномочиями главы местной администрации – внесение в представительный орган кандидатур, предлагаемых губернатором. В этом случае глава муниципалитета будет по умолчанию возглавлять не представительный орган, а местную администрацию.
Срок полномочий глав и местных дум, собраний, советов предполагается установить на пять лет. При упразднении поселений муниципальные районы преобразуются в округа, их представительные органы и главы продолжают работу до окончания сроков, на которые они избраны.
Лихорадит 30 лет
Теперь посмотрим, как это всё может заработать в нашей Тульской области.
Местное самоуправление за последние три десятка лет лихорадит не впервой. В октябре 1993 года президент Борис Ельцин своим антиконституционным указом разогнал Советы народных депутатов всех уровней. Тогда местное самоуправление стало одноуровневым, первый глава администрации Тулы Николай Тягливый назначен на свой пост президентом Ельциным, главы районных и других городских администраций – губернатором Николаем Севрюгиным. И только ему были подотчётны муниципальные чиновники в течение трёх лет: местных депутатов не выбирали – не было правовой базы.
И только осенью 1997 года в регионе прошли первые муниципальные выборы. Выбирали глав муниципалитетов (которые возглавляли и местные администрации) и депутатов местных дум, советов, земских собраний – в разных районах они могли именоваться особо. Примерно по той же схеме прошли и выборы в 2001 году. Но грянул 2003 год, когда в России появился пока ещё действующий, хоть и с огромным (более двухсот) количеством поправок федеральный закон №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Дух этого документа состоял в том, чтобы законодательно закрепить «нижний этаж» местного самоуправления в виде городских и сельских поселений, входящих в состав районов. Был утверждён принцип пешей доступности муниципальной власти, до которой можно в течение светового дня дойти на своих двоих туда и обратно. Районы же должны были стать некими «диспетчерами» между поселениями, координаторами и организаторами межпоселенческих функций, делегированных на районный уровень.
Но такая схема не сложилась, не заработала. И это стало первым провалом 131-го закона. А ведь некоторые регионы тянули до последнего, понимая, что ничего путного из «двухэтажной» муниципальной системы не выйдет. Своим крестьянским нутром чуял это и тогдашний тульский губернатор Василий Стародубцев. На местах верили и надеялись, что федеральные власти отступятся, дадут регионам поле для манёвра, уйдут от кампанейщины в этом вопросе. Но нет. Поселения стали реальностью, сельские муниципалитеты как правило, образовывались в границах нескольких прежних сельсоветов. В Тульской области первые муниципальные выборы по 131-му федеральному закону прошли осенью 2005 года. Губернаторствовал тогда уже Вячеслав Дудка, и ему подсказали: зачем выбирать глав муниципалитетов населением, когда это можно делать депутатским составом? А местными администрациями пусть руководят люди, согласованные администрацией областной и проведённые через формальные «конкурсы». Тем самым, избирателей от формирования местной власти отодвигали всё дальше.
Что-то пошло не так...
Но главная проблема оказалась даже в другом. Поселения – что городские, что сельские – в основном, получали минимальный объём полномочий и ещё меньше финансов. Налогооблагаемая база оказалась мизерной, в первую очередь, потому, что районы так и не передали собственность в поселения. А там, где это произошло, не оказалось денег на её содержание и обслуживание – землю надо межевать и ставить на кадастровый учёт, дома культуры и сельские клубы ремонтировать, топить, убирать, работникам платить зарплату и т.д.
В результате так называемых «радикальных экономических реформ» совхозы и колхозы, которые раньше были прочной финансово-экономической основой сельсоветов, развалились, как и многие другие предприятия и производства, а слабенький деревенский «малый бизнес» при всём желании не мог заместить их. В итоге в некоторых сельских поселениях стало не хватать денег не то что на уличное освещение и вывоз ТБО (результат – тёмные деревенские улицы и леса с оврагами, заваленные мусором), но даже на зарплату работникам местных администраций.
Стирая грань между городом и селом
Большие областные начальники стали думать, что с этим всем делать. Решили поэкспериментировать, и начали с Новомосковска. Он в нашей области и так всегда был центром новаций, а тут ещё весьма кстати город взбунтовался против своего административного «растворения» в районе. Было это ещё на закате правления Стародубцева, но в администрации Дудки за идею преобразовать второй по величине город области ухватились. Из него сделали городской округ, присоединив к нему все населённые пункты района, а район как таковой упразднили. В результате исчез город Сокольники, став микрорайоном Новомосковска. К слову, ещё раньше что-то похожее произошло с Северо-Задонском, который тоже стал микрорайоном, но уже Донского. Там «реформирование» хоть и прошло несколькими годами ранее, но оно было не столь масштабным и громким. Новый виток потрясений местному самоуправлению принесло губернаторство Владимира Груздева. Эксперимент с Новомосковском и Донским распространили на Алексин и Ефремов, где сёла и деревни тоже стали «городом», а к Туле присоединили Ленинский район. В упразднённых сельских-поселковых-городских администрациях посадили каких-то мелких чиновников с крайне ограниченными полномочиями, а принятие всех основных решений, выдачу документов и т.д. перенесли в администрацию городского округа.
Упраздняли и укрупняли
Но и это ещё не всё! Кое-где начали упразднять администрации райцентров, передавая исполнительной-распорядительные функции на районный уровень. Так, без своей городской (или поселковой) власти остались, например, Плавск, Чернь, Волово, Куркино. Помимо того, продолжился процесс укрупнения поселений, который просто зачёркивал принцип «пешей доступности». Чиновники груздевского правительства откровенно потешались: а что, мол, такое «принцип пешей доступности», где он прописан? Как считать расстояния – по дорогам или лесным тропинкам? Или вообще по прямой?
Начало доходить до абсурда: на месте 20-30 прежних сельсоветов появилось по одному-два сельских поселения с десятком депутатов на всю округу, которым надо на свой счёт и до избирателя дотопать (и наоборот – избирателю до сельсовета), и приёмы вести, и проблемы решать. В итоге количество желающих взваливать на себя эту общественную ношу резко поубавилось. Например, в Каменском районе осталось всего-то два сельских поселения (включая райцентр!), в Арсеньевском, Венёвском, Заокском Плавском, Узловском, Чернском и Ясногорском – по три, в Белёвском, Воловском, Дубенском, Кимовском и Куркинском – по два (не считая райцентров). Не слишком владели ситуацией в глубинке и многие районные главы. Автору этих строк как-то довелось приехать в одну из деревень Киреевского района по поводу проблем с колодцем. Со мной был и глава районной администрации. Так вот, он прямо сказал тогда и мне, и жителям: мол, не знал раньше о существования вашей деревни.
Торопиться не стали
Два с половиной года назад в федеральный закон о местном самоуправлении было вброшено очередное «революционное» решение: учредить ещё один вид муниципального образования – муниципальный округ. Фактически это тот же район, но без деления на поселения. Ни это ли окончательное признание на государственном уровне неэффективности созданной в России «двухэтажной» системы местного самоуправления? Только вместо того, чтобы насытить его и полномочиями, и финансами, решили просто отыграть назад. К слову, в соседнем Подмосковье это сделали ещё раньше, упразднив все муниципальные районы и превратив их в городские округа. В Тульской области не стали торопиться ни с созданием новых городских округов, ни с преобразованием районов в округа муниципальные. Но после вступления в силу нового закона о местном самоуправлении деваться будет попросту некуда. В нашем регионе сейчас насчитывается 23 городских и 54 сельских поселения, которые в случае принятия закона подлежат упразднению. При этом остаётся непонятной (не считая райцентров) судьба городов, таких, как Болохово, Липки, Советск и Чекалин, которые в случае реформы могут административно «раствориться» в своих муниципальных округах. Как это ранее произошло с Сокольниками и Северо-Задонском.
Мнения
Денис Бычков, председатель комитета областной думы по государственному строительству, безопасности и местному самоуправлению, депутат от Новомосковска:
«Новомосковск представляет тот же муниципальный округ, только в статусе округа городского. Считаю, что преобразования пошли на пользу городу, поскольку ситуация была весьма запутанной, когда существовали и районная, и городская администрации, и несколько глав. Полагаю, не должно быть проблем и в целом по области – она у нас достаточно компактна. Низовой, поселенческий уровень местного самоуправления, на мой взгляд, недостаточно эффективно выполняет возложенные на него функции. Пусть в райцентрах будут работать подготовленные, грамотные специалисты, которых сложно найти для сельских администраций.
Что касается принципа пешей доступности, многие услуги сейчас переведены в электронный, цифровой вид, и многие документы можно запросить, не выходя из дома».
Ольга Подольская, депутат Ефремовского округа, тоже преобразованного из района:
«Поселения нужно было развивать, помогать им финансово, создав соответствующую налоговую базу. Ведь на местах и депутаты, и муниципальные служащие лучше видят ситуацию, чем она видится из окон администрации города. И от упразднения поселений жители точно не выиграли. Наоборот, нужна децентрализация власти на местах. Мы же наблюдаем обратный процесс. Между тем, Россия – участник Европейской хартии местного самоуправления, и государство просто обязано его развивать и укреплять».