Общественные финансы в России: на пути к результату
В 2022 году Институт реформирования общественных финансов и издательский дом «Бюджет» отмечают 20-летие. В рамках юбилейных мероприятий был проведен большой опрос, посвященный итогам преобразований в бюджетной сфере. Результаты опроса стали предметом обсуждения на Августовских чтениях, организованных АНО «ИРОФ».
Владимир Викторович Климанов, директор Института реформирования общественных финансов, директор Центра региональной политики РАНХиГС, доктор экономических наук
Опрос об итогах преобразований в сфере бюджета и общественных финансов позволил получить 210 ответов экспертов, большинство из которых — представители региональных и местных органов власти. Эксперты отвечали на закрытые вопросы, а также в свободной форме высказывали свое мнение о необходимости тех или иных бюджетных преобразований.
Результаты опроса были озвучены на традиционных Августовских чтениях по общественным финансам в России, которые в 19-й раз прошли в первую пятницу августа в Москве. В чтениях, организованных АНО «ИРОФ», приняли участие более 70 человек, среди которых представители Минфина России, Счетной палаты РФ, других федеральных органов власти, а также регионов и экспертного сообщества. Состоялась острая и оживленная дискуссия о бюджетных реформах последних двух десятилетий и об итогах опроса.
Ключевые события
Первый вопрос анкеты был направлен на выявление наиболее весомых событий, связанных с формированием новой бюджетной системы и управлением общественными финансами. Среди предложенных вариантов (нужно было выбрать не более трех) респонденты чаще всего отмечали переход к среднесрочному бюджетному планированию и утверждение бюджетов на трехлетний период (79 ответов), внедрение программно-целевых принципов бюджетирования (75), а также создание системы «Электронный бюджет» (68). Менее значимыми оказались вопросы повышения открытости и прозрачности бюджета (50), внедрения бюджетирования, ориентированного на результат (47), и создания и функционирования Федерального казначейства (40). Удивительно мало голосов за набрал ответ «реформа межбюджетных отношений» (32), хотя в ходе дискуссии на чтениях тема взаимоотношений Федерации, регионов и муниципалитетов отмечалась как одна из наиболее важных.
#448137_400#
Лишь небольшое число респондентов выделило развитие инструментов государственных и муниципальных заимствований (всего три ответа), изменение функций органов государственного финансового контроля, внедрение нормативно-подушевого финансирования в отраслях социальной сферы, создание системы оценки качества финансового менеджмента, трансформацию бюджетной классификации и реструктуризацию бюджетных учреждений (от 10 до 15), а также создание и формирование суверенных бюджетных фондов (22 ответа).
В ходе чтений интересное мнение относительно главных событий последних 20 лет высказал заместитель министра финансов РФ А. М. Лавров. Он отметил, что с начала 2000-х годов в России сформировались собственные консультационно-экспертные и аналитические структуры, специализирующиеся на бюджетной тематике, а Россия превратилась из импортера технической помощи в вопросах управления общественными финансами в экспортера. Тем самым у нее появился экспертно-консультационный суверенитет в области общественных финансов.
Важность опыта бюджетных преобразований отметила и заместитель мэра города Орска Оренбургской области Е. А. Свиненкова. По ее мнению, структурированность, системность, программность, которую за эти годы удалось привить участникам реформирования общественных финансов, повышает эффективность работы всей системы: она становится мобильной и готовой к преобразованиям. Сегодня именно стремление к поиску новых решений дает муниципальным образованиям возможность выживать.
#448127_400_d#
Тем не менее в приведенных АНО «ИРОФ» материалах можно заметить и тревожный симптом: притом что в последние годы количество упоминаний бюджетных терминов в научных статьях не снижается, число самих защищаемых диссертаций по бюджетной тематике сокращается. Анализируя данную информацию, аудитор Счетный палаты Российской Федерации Д. А. Зайцев отметил необходимость развивать сотрудничество между государственными органами и экспертным сообществом.
Отвечая на вопрос анкеты о том, какие годы из последних 20 были наиболее и наименее успешными для бюджетной системы России, эксперты признали лучшими 2006 и 2007 годы (негативные оценки менее чем у 40% респондентов), а 2020 и 2022 годы — наиболее сложными (78 и 82% соответственно). Ощутимо сложными респонденты считают также 2021, 2014 и 2008 годы (рисунок 1).
Завершенность реформ
В следующем вопросе экспертам предлагалось оценить степень завершенности различных бюджетных преобразований с точки зрения достижения прямых и конечных результатов (рисунок 2). Довольно неожиданно большинство респондентов высоко оценило реформы, связанные с программным бюджетом и переходом к среднесрочному бюджетному планированию (в среднем около четырех баллов из пяти). При этом прямые результаты оцениваются как достигнутые в большей степени, чем конечные результаты (то есть значимые для экономики, общества и системы государственного управления). Самым завершенным преобразованием и по прямым, и по конечным результатам эксперты назвали создание и функционирование Федерального казначейства (средняя оценка — 4,1 балла).
Комментируя ответы экспертов, директор Департамента программно-целевого планирования и эффективности бюджетных расходов Минфина России Н. А. Бегчин отметил, что, по его мнению, внедрение программно-целевого планирования еще далеко до завершения. Он также указал на проблему, связанную с непониманием респондентами различий между конечными и непосредственными результатами. По этой причине в методологии государственных программ появилось два разных термина: показатели (то, что в анкете было названо конечными результатами, — увеличение продолжительности жизни, доступность тех или иных услуг) и результаты (то, что отражает непосредственный итог деятельности, например количество построенных объектов, оказанных услуг). Именно такой подход заложен в новый формат государственных программ, уже реализованный на федеральном уровне и распространяющийся в настоящее время на регионы.
#448220_400_d#
Весьма любопытными оказались результаты ответа на вопрос о совместимости двух элементов бюджетного устройства — государственных программ как базы среднесрочного бюджетного планирования и информационной системы «Электронный бюджет». Две пятых участников анкетирования посчитали, что в системе «Электронный бюджет» сложности возникают только при трансляции государственных программ на региональный и муниципальный уровни, а на федеральном уровне все синхронизировано. Еще чуть более трети отметили, что внесение госпрограмм в данную информационную систему вызывает многочисленные трудности. Позитивно о совместимости данных программ отзывается только 18% опрошенных.
В качестве реакции на эти результаты Бегчин отметил, что сегодня все больше регионов выражают готовность работать в федеральной системе — поэтому, вероятно, уже с 2024 года «Электронный бюджет» может стать обязательным и для региональных госпрограмм. Как отметил представитель Минфина России, летом текущего года появилась новая разновидность межбюджетной субсидии — единая субсидия, о необходимости введения которой говорилось все последнее десятилетие. Она даст субъектам РФ возможность самостоятельно определять инструменты, которыми он будет достигать поставленных целей. Таким образом, принцип «одна госпрограмма — одна субсидия» наконец может воплотиться в жизнь.
Задачей следующего вопроса было выявление степени достижения целей реформы межбюджетных отношений. По мнению экспертов, наиболее реализованной целью стала возможность использования бюджетных кредитов (97 из 210 респондентов). Высокие оценки получили также цели, связанные с формализацией распределения трансфертов, с принципами их разделения на целевые и нецелевые, с разделением доходных источников между уровнями бюджетной системы в соответствии с закрепленными полномочиями (от 91 до 82 баллов). Менее достигнутыми респонденты посчитали разграничение полномочий и связанных с ними расходных обязательств (68) и создание возможностей финансового обеспечения межрегионального и межмуниципального сотрудничества (60). При этом лишь каждый седьмой посчитал достигнутой децентрализацию управления общественными финансами и только 25 экспертов отметили, что регионы и муниципалитеты благодаря реформе получили финансовую самостоятельность.
Экспертам также предлагалось оценить, насколько перевод государственных и муниципальных учреждений на обслуживание в отделения Федерального казначейства повлиял на эффективность их деятельности по трем направлениям: сокращение расходов на вспомогательные функции, оптимизация управленческих процессов, взаимодействие между учреждениями и контрагентами. По мнению респондентов, реформа отразилась примерно одинаково на всех указанных аспектах деятельности учреждений, причем ее эффективность оценивается не очень высоко (все направления — чуть менее шести баллов по десятибалльной шкале).
В рамках дискуссии, состоявшейся на чтениях, руководитель Гохрана России А. В. Юрин отметил, что в бюджетной сфере нарастает зарегулированность. Яркий пример — нормирование в бюджетной сфере, на основании которого учреждения строят бюджетные расходы следующего года. Тема приобрела катастрофический размах: отмечается попытка регулировать расходы бюджетного учреждения на все виды приобретений, включая количество скрепок и стульев. Возможным решением мог бы быть более мягкий подход, при котором хотя бы часть таких вопросов будет регулироваться самим бюджетным учреждением.
В следующем вопросе была предпринята попытка проследить взаимосвязь между конкретными бюджетными преобразованиями и другими реформами государственного управления. Из ответов экспертов следует, что бюджетные реформы оказывают наибольшее влияние на внедрение государственно-частного партнерства и чуть меньше — на пенсионную реформу. В то же время на ход бюджетных преобразований более других оказывала влияние административная реформа. Реформа федеративных отношений и местного самоуправления указывается большинством как взаимовлияющая по отношению к бюджетной.
В ходе Августовских чтений депутат Московской городской думы М. И. Яндиев выступил с критикой отдельных госпрограмм, в которых «много слов, которые правильные, но смысла в них не находишь». Цели госпрограмм либо некорректны, либо не полностью охватывают соответствующую область государственной политики; они нередко противоречат друг другу даже в рамках одной госпрограммы. Таким образом, институт госпрограмм не всегда позволяет реагировать на текущие события и управлять регионом или городом.
Комментируя общие результаты опроса, директор Института макроэкономических исследований Всероссийской академии внешней торговли И. А. Соколов констатировал, что в сфере государственных финансов постоянно формулируются новые идеи, однако нередко они не доводятся до результата, а работа над ошибками, как правило, не делается. Аналогичная ситуация и с долгосрочными прогнозами, которые выполняют сугубо прикладную роль в конкретный момент бюджетного процесса.
Наконец, еще один вопрос анкеты касался оценки влияния ключевых федеральных органов власти на бюджетные преобразования на разных их этапах (рисунок 3). В целом влияние большинства органов власти росло за последние два десятилетия. Самыми значимыми практически всегда были Минфин России и Правительство РФ. Меньшую оценку в инициировании бюджетных преобразований эксперты дали роли Администрации Президента РФ и уже значительно ниже — Государственной думе, Казначейству России, Совету Федерации, Налоговой службе, Счетной палате и Государственному совету.
Что дальше?
В анкете содержался и открытый вопрос: «Какие действия в части бюджетных преобразований и управления общественными финансами в Российской Федерации на различных уровнях бюджетной системы необходимо осуществить в средне- и долгосрочной перспективе?» Эксперты упоминали как глобальные преобразования — например, необходимость упрощения бюджетных процедур, усиление программного формирования бюджета, так и локальные, предполагающие, в частности, поправки в конкретные статьи Бюджетного кодекса. Вообще проблема неоднозначности и неустойчивости норм бюджетного законодательства часто упоминалась опрошенными экспертами. По их мнению, проблему помогло бы решить принятие новой редакции Бюджетного кодекса либо нового бюджетного законодательства в целом — это повысило бы его стабильность и эффективность.
Рисунок 3. Результаты анкетирования. Влияние ключевых федеральных органов в инициировании бюджетных преобразований на разных этапах
2002–2008, %
2009–2014, %
2015–2021, %
2022, %
Администрация Президента РФ
70
70
74
75
Государственная дума
61
63
67
67
Совет Федерации
59
59
63
62
Правительство РФ
75
76
79
80
Минфин России
80
81
83
81
Казначейство России
57
60
66
65
ФНС России
51
54
59
60
Счетная палата РФ
49
52
55
54
Государственный совет РФ
46
49
51
50
Как было отмечено на Августовских чтениях, со времени вступления в силу Бюджетного кодекса в 2000 году в него было внесено 190 поправок. При этом результаты опроса подтверждают, что многие бюджетные преобразования остались незавершенными. Вот часть предложений респондентов:
завершить реформу межбюджетных отношений;
увеличить доходную базу муниципалитетов соразмерно возложенным полномочиям;
еще раз вернуться к вопросам установления нормативов отчислений по налогам в различные уровни бюджетов;
завершить инвентаризацию расходных полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления;
обеспечить полномасштабный переход на определение размера дотаций регионам исходя из «модельных бюджетов» с полной компенсацией недостатка доходов для исполнения полномочий;
обеспечить укрупнение местных бюджетов на уровень муниципального округа, городского округа;
определить и дать четкое толкование роли органов Федерального казначейства на региональном и муниципальном уровнях;
рассмотреть возможность слияния органа внутреннего и внешнего государственного (муниципального) контроля в один орган;
проводить повышение заработной платы работников казенных, бюджетных и автономных учреждений на всех уровнях бюджетов в одинаковые сроки и с единым уровнем индексации;
усилить программное формирование бюджета;
пойти на упрощение бюджетных процедур;
поработать над открытостью бюджетных данных всех уровней;
активизировать развитие финансовой грамотности населения;
повысить доверие населения к власти путем вовлечения граждан в распределение бюджетных средств;
в периоды экономических и финансовых кризисов не допускать проведения реформ в бюджетной сфере, сосредоточиться на совершенствовании процессов реализации действующего бюджетного законодательства.
#448138_600#
В целом, как показали очередные Августовские чтения по общественным финансам, бюджетные преобразования в нашей стране продолжаются. А потому, говоря об общественных финансах, приходится часто повторять и по-разному интерпретировать девиз Института реформирования общественных финансов: «На пути к результату!»