Поймать баланс
День рождения отмечают по-разному. Свой юбилей директор Института реформирования общественных финансов (ИРОФ) В. В. Климанов счел хорошим поводом собрать друзей и пообщаться в формате семинара «Стратегии — программы — бюджет: Федерация и регионы». Представители федеральных министерств и ведомств, региональных органов исполнительной власти и местного самоуправления, науки и экспертного сообщества поддержали инициативу.
#380157_500_d#
В своем вступительном слове Климанов предложил для дискуссии несколько непростых и частью провокационных тезисов. Как то: современное стратегирование не предполагает бюджетирования; как правильно развернуть пирамиду, в которой сейчас вверху находится стратегия, посередине — госпрограммы, а базой для них служит бюджет, но при этом бюджет принимается законом, госпрограммы — нормативными правовыми актами правительства, а стратегия, по сути, всего лишь декларация намерений, и пр.
Бюджет — единственная стратегия
Рассуждая о компромиссах между стратегией и бюджетом, Т. Г. Мошкова, исполняющая обязанности министра финансов Оренбургской области, как практик с 20-летним стажем отметила, что главная существующая сегодня стратегия — это годовой бюджет. «В БК РФ прописано, что действие закона о бюджете прекращается 31 декабря. И что бы мы ни писали, пусть и трехлетний бюджет, все равно действовать он будет только один год. Наша жизнь так изменчива, что даже при наличии долгосрочной стратегии каждый день приходится искать новые компромиссы в программах, целях и идеях. Это реалии нашей жизни. Все время что-то происходит, появляются новые налоговые вычеты, Федерация забирает один процент налога на прибыль, потом обещает его компенсировать, и каждый раз приходится придумывать свои стратегии — здесь и сейчас, чтобы регион жил здесь и сейчас», — сформулировала тезис о главенстве бюджета над стратегией Мошкова.
Главное, по ее мнению, это определиться с приоритетами. «У нас в приоритете зарплата бюджетникам, коммунальные платежи, межбюджетные отношения. Конечно, мы хотим хорошие дороги и многое другое и уже подходим к этому. Как только мы определились с приоритетами и четко выстроили по ним свою стратегию, потихоньку стало хватать денег и на что-то другое».
Е. Ю. Кочемасова, сотрудник Научно-аналитического центра «Наука» РАН, высказалась за необходимость баланса бюджета и стратегии. В подтверждение она привела две противоположнные ситуации. С одной стороны, разработанная еще в 2008 году полноценная программа по развитию Арктики заглохла, потому что под нее не было заложено финансирование. С другой — ФЦП развития Республики Карелия ежегодно с 2016 по 2020 год предусматривает по 3 миллиарда рублей, но регион не может их освоить из-за отсутствия стратегии и другой необходимой документации.
Цель и средства
Н. Ю. Замятина, ведущий научный сотрудник географического комитета МГУ, заместитель директора АНО «Институт регионального консалтинга», основным вопросом стратегии считает «куда мы хотим прийти?». А строить сценарии имеет смысл, уже исходя из ответа на него и учитывая внешние условия. Но тут же добавила, что стратегии регионов сейчас минимальные — бюджет настолько ограничен, что речь идет не о качественном, а о количественном подходе, то есть не «куда мы хотим прийти?», а «докуда мы можем дойти на имеющиеся деньги?».
Председатель Правительства Республики Саха (Якутия) В. В. Солодов не согласился с этим определением. «Все мы хотим, чтобы наши граждане были богатыми и здоровыми, а не бедными и больными, — отметил он. — На мой взгляд, стратегия — это набор планов и задач, от части которых мы можем отказаться на пути к цели. Но при этом стратегия — это единственный, помимо бюджета, а он у нас всегда расписан на первоочередные расходы, инструмент, позволяющий нам не выпускать из вида конечную цель». Солодов считает, что огромный шаг вперед в стратегировании позволит сделать использование наряду со статистикой big data. Это решит одну из самых больших на сегодня проблем — недостоверность и недостаточность информации.
Разрабатываем или рисуем
Е. С. Сапиро, экономист, в конце 1990-х возглавлявший Комитет экономической политики Совета Федерации и федеральное министерство региональной и национальной политики, о современном стратегировании отозвался негативно. В свое время он принимал участие в разработке планов технического развития на оборонных предприятиях, выпускающих моторы для авиации, боеприпасы, артиллерийские системы. По словам Сапиро, к плану технического развития и стратегии, горизонт которой был как минимум 15 лет, на предприятии относились чрезвычайно серьезно, строго их придерживались, при необходимости корректировали. А вот в органах власти СССР, с которыми за пять лет до перестройки он стал взаимодействовать, стратегии делали для галочки. Это отражалось даже в терминологии — на предприятии говорили «разрабатываем», во власти — «рисуем». «Методы рисования этих документов процентов на 90–99 мы, к сожалению, перенесли в нынешнее время», — резюмировал эксперт.
Мотивация — плюс и минус
Одной из главных причин и неудач, и удач стратегирования участники семинара назвали мотивацию. Ю. В. Белоусов, директор Центра прикладной экономики, выдвинул свою версию неудачного написания и исполнения стратегий. По его мнению, эффективные стратегии не пишут потому, чтобы потом не утруждаться с их исполнением.
Е. А. Свиненкова, заместитель главы Администрации города Орска по финансово-экономической политике, опираясь на свой опыт, отметила, что, напротив, там, где управление стратегическим развитием и бюджетом взаимоувязано, где собраны сбалансированные и мотивированные на результат команды, там независимо от количества средств в бюджете результат будет. «Главное, это люди, — добавила она. — И замотивированы они могут быть не всегда материально». А председатель Правительства Республики Саха (Якутия) напомнил о проведенном несколько лет назад АСИ исследовании, которое показало, что наиболее сильно развитым качеством у госслужащих России является способность имитировать деятельность по решению любой задачи. А наиболее востребованным и при этом дефицитным — умение говорить начальству правду, даже если она горькая.
#380155_200_d#
Д. М. Наринский, профессор Высшей школы урбанистики НИУ ВШЭ, отвечая на вопрос, каким может быть бюджет через 50 лет, сказал, что это будет зависеть от того, в чьих интересах будет действовать разработчик документа — будь то бюджет или стратегия. Если в интересах общества, тогда сохранятся социальные ценности, если в интересах олигархических структур, то среди бюджетных расходов здравоохранение и образование совершенно точно доминировать не будут.
Бюджет в комиксах
На семинаре была презентована книга «Бюджет в комиксах». В нее включены комиксы, которые уже второй год публикует журнал «Бюджет». По словам автора идеи В. В. Климанова, придумывать комиксы оказалось не легче, чем писать многотомный отчет или монографию. «Горжусь лаконичным отражением на бумаге тех сложных ситуаций, которые связаны с управлением общественными финансами», — сказал Климанов. Также он сообщил участникам семинара, что в магазинах книга распространяться не будет, но совместный проект продолжится: новые сюжеты, как и ранее, будут публиковаться в «Бюджете».
С. А. СТРЕЛЬНИКОВА