…Одному и ответ держать
В Чувашии вернулись к «одноглавой» системе управления на местах.
«Вот при Игумнове был порядок», — пожалуй, это утверждение чаще других можно было услышать, когда жители республики обсуждали то, что происходило в городах и районах республики. Теперь их называют городскими и муниципальными округами. Реформа укрупнила административную систему Чувашии, и, судя по всему, ставка на это была сделана удачно.
Но большинство жителей республики до сих пор не понимают, почему нужно было городить двоевластие на местах. Веками в народе повторяли, что у семи нянек дитя без пригляду, но тем не менее в 2010 году решили перейти на «двуглавое» управление городами. Конечно, тринадцать лет назад тоже вспоминали народные пословицы, лишь бы заклеймить «двуглавие», но вскоре все поняли, что действовать вопреки федеральному тренду — себе дороже. В результате Чебоксары в числе 70% других российских городов поддержали систему, тем более что подобный советно-управленческий способ руководства был закреплен федеральным законодательством.
И появились первые плюсы от двух глав в городах. Очевидность преимущества «двуглавия» стала понятна особенно в тех региональных столицах, где сильные мэры и губернаторы не могли прийти к одному знаменателю: один считал, что доходы муниципалитета должны идти на развитие города, другой твердил, что города, как и районы, в своем экономическом положении отличаются от состояния столичной агломерации, а значит, все региональные субъекты должны развиваться равномерно и качественно, без очевидного приоритета. Такой же подход действовал и на федеральном уровне, когда государственный бюджет формировался за счет богатых регионов и направлял средства на развитие регионов-доноров. Но с переходом на «двуглавие» споры за политическое лидерство в регионах поутихли.
Остались только легенды про сильных мэров, при которых и ям на дорогах вроде как не было, и снег на них как-то сам собирался в машины, а сломавшиеся троллейбусы заводились от одного только грозного взгляда градоначальника. Именно так сегодня представляют себе времена Игумнова многие сегодняшние молодые муниципальные чиновники. И они точно не помнят, что в то же время росла популярность «народного мэра», что он раздражал команду президента республики Николая Федорова своими хлесткими заявлениями о способности столицы Чувашии развиваться. А тут еще Чебоксарам присудили звание «Самый благоустроенный город России», и муниципальное руководство попыталось сотню раз напомнить, что без поддержки республики у ее столицы ничего бы не получилось. Но полет над городом на реактивном самолете, да еще в День республики, бывшему военному летчику Анатолию Игумнову в Доме правительства уже простить не могли. Было и такое.
После харизматичного офицера Игумнова город возглавил не менее активный, но очень спокойный Николай Емельянов, долгое время проработавший в отрасли ЖКХ. О проблемах городского хозяйства, ресурсоснабжения, о состоянии жилищного фонда и возможностях коммунальных служб он знал все, и поэтому с 2002-го по 2011 год в столице Чувашии началось реформирование многих процессов в городской системе. Он и сегодня пользуется беспрекословным авторитетом у всех, кто причастен к развитию города и республики. Как это было, сегодня редко кто вспоминает, но то время было настоящим перепутьем и стало знаковым в истории столицы. Не зря в 2023 году Николай Емельянов «народным голосованием» был избран почетным гражданином Чебоксар.
Николай Емельянов, уже имея за плечами восемь лет руководства городским хозяйством, первым испытал «двуглавую» систему управления муниципалитетом. Именно с 2010 года столицей Чувашии де-юре управляли два человека. Леонид Черкесов в 2010 году стал главой города Чебоксары и возглавил местную законодательную ветвь власти — Чебоксарское городское Собрание депутатов, а Николай Емельянов, как глава администрации города, отслеживал исполнительские функции той же администрации. Периодически в СМИ руководителей города называли сити-менеджерами. Но в Чувашии это наименование должности не прижилось. Во-первых, какой из Емельянова менеджер, он — самый настоящий градоначальник, а во-вторых, этот термин, впрочем, как и «мэр», юридически не корректны, так как в федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» они не прописаны.
В 2011 году пост главы администрации Чебоксар занял Алексей Ладыков. Он быстро стал входить в тематику муниципального управления и видно было, что несмотря на все сложности, руководил столицей системно и с явным азартом — с ориентацией на измеримые результаты. Ладыков работал главой администрации дольше своих предшественников — более 10 лет. Город при нем сильно изменился. Каждый год по его инициативе начиналась реализация новых масштабных проектов. Так появились обновленные Московская набережная, Красная площадь и Московский мост, был построен проспект Айги и реконструирован проспект Ивана Яковлева, на карте Чебоксар появилось более 40 новых объектов: детские сады, школы, парки. Команда Ладыкова привлекла более 3 млрд рублей безвозмездных средств международных банков на реконструкцию систем водоснабжения и водоотведения, было переформатировано электроснабжение, строительство дорог и работа общественного транспорта, а Чебоксары подтвердили звание самого благоустроенного города.
Были, конечно, и проблемы, но администрация города в это десятилетие выстроила диалог с горожанами. В рамках программы «Открытого города» организовывались общественные слушания, чебоксарцы лично общались с главой, спорили с ним и приходили к общему решению. Недружественные блогеры следили за каждым шагом градоначальника, но все признавали — Ладыков свое слово держит.
Так может, «двуглавая система управления» не так уж и плоха, как пишут сейчас на популярных интернет-площадках? С этим вопросом мы обратились к заместителю председателя Кабинета министров Чувашии Алексею Ладыкову, возглавляющему сегодня полпредство республики при Президенте РФ. И он сразу же дал нам понять, что сравнивать пользу того или другого здесь неуместно, так как систем управления городом вообще намного больше двух, обсуждаемых сейчас, и каждая используется с учетом времени, специфики муниципального хозяйства и политической коньюктуры — запрос на изменения возникает от задач.
Алексей Ладыков напомнил, что он управлял городом во времена реформ, перестройки бюджетных процессов, запуска федеральных программ и реализации национальных проектов. «Работы было много. Главы города, а их за время моей службы было четверо, помогали команде администрации Чебоксар, замыкая на себе законодательные вопросы, обратную связь с жителями и представительские функции. С каждым из глав старались выстроить конструктивные, взаимодополняющие отношения, которые были эффективны и давали результат, как уже показало время. Сегодня идет системная централизация и много городских полномочий переходит на региональный уровень. Это строительство социальных объектов, дорог, развитие общественного транспорта. В этих реалиях единое управление, конечно, имеет свой потенциал и совершенно понятный смысл», — поделился своим видением вопроса вице-премьер Алексей Ладыков.
Вообще эксперты, выступающие против «двуглавости», приводят аналогию с управлением на производстве: если у цеха будет два начальника, то служба качества точно без работы не останется. Только единоначалие позволяет добиться быстроты реакции на возникающие вызовы и проблемы, считают сторонники «одноглавия» — без лишних обсуждений и согласований, с четко обозначенной ответственностью в случае неудачи.
15 августа депутаты Чебоксарского городского собрания приняли ключевые решения по реформированию системы муниципального управления. Первое из них — утверждена новая структура администрации города, она начнет действовать с января будущего, 2024 года. Второе – объявлено о публичных слушаниях по внесению изменений в Устав города Чебоксары, которыми вводится «одноглавая» система управления городом.
В администрации города Чебоксар считают, что сегодня, с учетом опыта предыдущих руководителей города и анализа мунициапального управления и выстраивания эффективной вертикали власти в соседних регионах, отказ от «двуглавия» — лучшее решение.
«К реформе мы шли долго, структура администрации города Чебоксары не менялась более 10 лет. Мы возвращаем лучшее, что было у старой системы управления муниципалитетом, не копируя ее. Да это и невозможно при современном состоянии нормативно-правовой системы и уровне демократизации общества», — считает глава администрации города Чебоксары Денис Спирин.
По его мнению, открытость власти достигла наивысшего уровня, все происходящие процессы контролируются гражданским обществом. «В будущей системе управления муниципалитетом глава города несёт персональную ответственность за вверенную территорию, — отметил Спирин. — В свою очередь, повышается роль городских депутатов, – именно они будут выбирать руководителя муниципального образования. Кроме того, в случае недолжного исполнения обязанностей Глава Чувашской Республики вправе отрешить от должности главу муниципалитета».
В администрации города Чебоксары уверены, что одноглавая система управления позволит им оперативно реагировать на все хозяйственные и структурные изменения, а самое главное – она будет абсолютно понятна горожанам, потому что «они будут понимать, к кому обращаться и с кого требовать ответ на свои насущные вопросы».
Глава администрации города Новочебоксарска Дмитрий Пулатов в обсуждении принципов муниципального управления ссылается на «серьезный» запрос от горожан. «Говоря проще, люди, далекие от тонкостей государственного устройства просто путаются — для них «двуглавая» система городских властей просто непонятна. И с ними можно согласиться: очевидно, что «одноглавая» система позволит оперативнее решать проблемы города и его жителей. И важно отметить, что «одноглавие» ни в коей мере не умаляет статус депутатского корпуса, а наоборот, подчеркивает важность его работы по развитию городского хозяйства», — считает глава администрации Новочебоксарска.
Сама федеральная повестка подсказывает, что ответственность за управление муниципалитетом должен нести один человек. Причем не выбранный, тут огромен риск получить на пару лет талантливого популиста, как уже бывало ранее в некоторых городах России, а отобранный через профессионально организованные конкурсные процедуры.
Еще в 2017 году полпред Президента РФ в ПФО МИХАИЛ БАБИЧ публично отстаивал пользу «одноглавой» системы управления, правда, в отношении Нижнего Новгорода:
«При «двуглавой» системе назначаемый по контракту глава администрации, у которого есть еще глава города в лице должностного лица, возглавляющего депутатский корпус, — очень серьезно ограничен в своих полномочиях. Мало того, что ограничен в полномочиях, он находится еще в очень сложной системе взаимоотношений — с одной стороны, глава города и депутатский корпус, который является для него работодателем, с другой стороны, безусловно, областная администрация. Но работа исполнительного органа состоит все-таки в том, чтобы принимать решения и заниматься их исполнением. И в этом плане система, когда глава администрации будет одновременно главой города и единоначальником для городской администрации, безусловно, существенно упрощает процедуру управления».
Чувашия становится одним из первых регионов ПФО, завершившим реформирование муниципальной власти. Укрупнение муниципалитетов через преобразование в округа позволило повысить эффективность местных органов власти. Само упрощение структуры власти помогает оперативно решать насущные вопросы людей, считает заместитель Председателя Госсовета Чувашии Ольга Петрова.
«Одноуровневая система позволяет в первую очередь определить четко, кто отвечает за все процессы, происходящие на территории конкретного муниципального образования — это глава округа. Аналогичную практику по внедрению одноуровневой системы местного самоуправления предлагается ввести и в городах Чувашии. Этот вопрос широко обсуждался и парламентариями, и общественностью. Еще в мае 2021 года прошли парламентские слушания на эту тему. И народные избранники в большинстве своем высказались за реформирование. На очередной, 19-й, сессии 6 июля 2023 года Госсовет принял Закон ЧР «О внесении изменений в статью 31 Закона ЧР «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике». Закон уточняет порядок формирования органов местного самоуправления городского округа и дает возможность главе городского округа в соответствии с его уставом возглавить местную администрацию городского округа» — рассказала «Советской Чувашии» Ольга Петрова.
В частности, принятый Закон определяет, что глава городского округа может быть избран на муниципальных выборах, либо представительным органом городского округа из своего состава из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
В целом федеральный тренд очевиден. Все больше российских регионов начинают обсуждать целесообразность коррекции муниципального управления. Лицо, принимающее решения по всем учебникам управления — должно быть одно. Ответственность — тоже важно не размывать на несколько персон.
Альберт Ильин, Валерий Львов
Больше всего от легендарного мэра Анатолия Игумнова доставалось городским чиновникам, журналистов он уважал и часто приглашал на выездные совещания. Фото из архива редакции
ДОСЛОВНО
НАТАЛИЯ ПАРТАСОВА,
заместитель генерального директора АО «ЭЛАРА», с 1996 по 2001 годы — заместитель главы администрации города Чебоксары.
«Помню, как в начале 2000-х годов в Чувашии запустили пилотный федеральный проект. Муниципальным образованием стали руководить два человека: глава законодательного (представительного) органа власти и сити-менеджер. Первый делает политические заявления, определяет общие направления развития муниципального образования. А руководимое им собрание депутатов на определенный срок нанимает второго — ситименеджера, хозяйственника, управленца, решающего конкретные проблемы населения.
Прошло время. Предложенная модель проходила обкатку, в результате которой были обнаружены и несомненные плюсы, и, что греха таить, некоторые минусы. Но «двуглавая» конструкция просуществовала определенный период — и это говорит о том, что в данной идее все-таки было рациональное зерно. И не одно! Но все же в сознании жителей, несмотря на предложенные новшества, традиционно был представлен один руководитель, несущий всю полноту ответственности за развитие города или муниципального округа.
Сейчас пришло время испытаний, сложных вызовов, которые требуют адекватных и быстрых ответов. Для оперативного и конструктивного принятия непростых и, случается, непопулярных решений необходима концентрация власти на муниципальном уровне в одном лице. Полагаю — и многие разделяют это мнение — что нужно сегодня вернуться к зарекомендовавшей себя, проверенной, испытанной модели. Когда во главе города или муниципального округа стоит один руководитель, хорошо знакомый жителям на местах. Который может реально, а не на словах, помочь в решении назревших проблем, обладает для этого необходимыми финансовыми и материальными ресурсами. В общем, нужен, жизненно необходим настоящий хозяин — крепкий, надежный, рачительный, душой болеющий за дело. Лидер, которого поддерживают все жители, в которого верят, на которого надеются».