Внесение с упреждением
Проект бюджета направлен в Госдуму еще до появления в ней депутатов
Правительство в установленный законодательством срок (до 1 октября) внесло в четверг, 30 сентября, в еще не собравшуюся новую Госдуму проект закона на следующую трехлетку, а также прилагающийся к нему пакет документов общим объемом 6915 страниц. Составляя финансовый план на 2022–2024 годы, Минфин отталкивался от текущего фактически бездефицитного исполнения бюджета, добавив к нему полноценное возвращение «бюджетных правил», снижающееся влияние пандемии с сокращением расходов на соцподдержку, возвращение инфляции к таргету Банка России, общемировой восстановительный рост и инвестиции из ФНБ.
Минфин традиционно верстает очередной бюджет, отталкиваясь от текущего состояния дел с государственными финансами. Чаще всего реальность позже вносит свои коррективы, и цифры итогового исполнения госказны сильно отличаются от изначально утвержденных законом. Год назад бюджет-2021 принимался с ожидаемым внушительным дефицитом 2,4% ВВП, закрывать который планировалось масштабными госзаимствованиями.
Сейчас, за три месяца до конца года, Минфин ожидает, что доходов в бюджете этого года на самом деле будет сразу на 5 трлн руб. больше. Это позволяет разогнать расходы-2021 на 2,5 трлн руб. и при этом ожидать, что в итоге бюджет будет фактически сбалансированным — с дефицитом всего в 0,2% ВВП.
Отталкиваясь таким образом от достигнутого, правительство во внесенном в четверг в Госдуму проекте нового бюджета на 2022 год закладывает профицит в размере 1% ВВП, на 2023-й — 0,2%, а на 2024-й — вновь дефицит в 0,3%. Авторы бюджетной конструкции исходят из того, что в следующем году COVID-19 ввиду массовой вакцинации уже не будет влиять на экономическую ситуацию так же ощутимо, как раньше, внешний фон будет благоприятным (темпы мирового восстановительного роста достигнут 6%), а санкции в отношении России будут действовать в нынешнем, уже ставшем привычным объеме.
Особых рисков для госказны Минфин сейчас не видит и поэтому объявляет возврат с 2022 года «бюджетных правил», которые, как известно, были заморожены из-за пандемии.
Правила эти, напомним, ограничивают рост расходов их привязкой к «базовым» доходам, а также позволяют ведомству откладывать в «кубышку» Фонда национального благосостояния появляющиеся дополнительные доходы (в этом же году почти все они — 1,6 трлн руб.— будут потрачены на «социалку», прежде всего на президентские выплаты населению).
Такие дополнительные доходы в 2022 году с большой степенью вероятности будут — правительство, перестраховываясь, традиционно не ждет ничего хорошего от нефтяных цен. Трехлетний бюджет сверстан из предположения, что со средних $66 в 2021 году баррель Urals к концу 2024 года подешевеет до $55. Новация бюджетного пакета этого года — теперь в соответствии с последними тенденциями в него вписаны «существенные риски» для реализации даже такого не особо благоприятного прогноза по нефти в связи с «активизацией низкоуглеродной повестки крупнейшими странами».
Другие, кроме цены нефти, макропараметры видятся Белому дому более стабильными — инфляция благодаря продолжению ее таргетирования Центробанком после роста на 5,8% в этом году должна утихнуть до целевых 4% на протяжении всего периода 2022–2024 годов. Курс рубля после 73,6 руб./$ в этом году на «трехлетку» видится правительству стабильным в коридоре 72–74 руб. за доллар. Наконец, ожидается, что ВВП в 2022 году выйдет на темпы роста на уровне 3% и будет так же увеличиваться и в 2023–2024 годах, выйдя, как сказано в сопроводительных материалах к бюджету, «на траекторию, соответствующую национальным целям развития».
Доходная часть бюджета 2022 года (25,02 трлн руб.) в процентах ВВП в сравнении с показателем этого года несколько уменьшится — до 18,8% с 19,1% ВВП.
Это объясняется исчезновением особых факторов 2021 года — к ним относятся временный всплеск оборотных налогов на фоне роста потребления (в том числе из-за «закрытия» зарубежного туризма и из-за поддерживающих выплат населению), а также крупные разовые поступления в бюджет (200 млрд руб. по итогам покупки правительством контрольного пакета акций Сбербанка у ЦБ и 146 млрд руб. штрафа «Норникеля» за инцидент с разливом топлива под Норильском).
В сравнении с этим годом доходная часть бюджета в 2022-м вырастет на 1,2 трлн руб. В эту сумму «зашиты» поступления от точечных поправок законодательства последнего времени. Это продолжение налогового маневра в нефтянке (замена таможенной пошлины на вывоз нефти налогом на ее добычу, этот процесс завершится в 2024 году), начало поступлений в бюджет с 2022 года НДФЛ от обложения депозитов и процентов (100 млрд руб.), введение акциза на жидкую сталь и корректировка НДПИ для некоторых отраслей (сейчас в проекте — 148 млрд руб.)
Расходы бюджета в процентах к ВВП в 2022 году (23,69 трлн руб.) также сократятся — до 17,8% с 19,3% ВВП. Здесь причина — постепенное прекращение «пандемийных» мер поддержки и уже упомянутое возвращение «бюджетных правил». Минфин поясняет, что теперь при определении объема расходов будет действовать готовящаяся к принятию норма Бюджетного кодекса о бессрочном закреплении первичного структурного дефицита уровнем в 0,5% ВВП.
Министр финансов Антон Силуанов обеспечил поступление в Госдуму проектного бюджета до первого заседания ее нового состава. Фото: Дмитрий Духанин, Коммерсантъ
Примерно 12% расходной части бюджета расписаны по нацпроектам — в 2022 году это 2,84 трлн руб., что почти на полтриллиона больше, чем будет в этом.
Самые крупные из нацпроектов — «Демография» (752 млрд руб.), «Здравоохранение» (343 млрд руб.) и «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры» (296 млрд руб.).
По разделам структура расходов нового бюджета также мало отличается от действующей. Традиционно самый крупный раздел «Социальная политика» «стоит» в 2022 году 5,84 трлн руб., или 4,4% ВВП. Из-за сокращения мер поддержки это несколько меньше, чем в итоге ожидается в этом году (6,21 трлн руб., или 5% ВВП). Интересно, что вторым по размеру ассигнований разделом, чуть обойдя «Национальную экономику», в 2022 году станет «Национальная оборона» — на нее заложено 3,51 трлн руб. против 3,38 трлн руб. в этом году. В процентах ВВП роста по этому разделу, впрочем, нет: 2,7% — в 2021 году, 2,6% — в 2022-м. На экономику же (речь в этом разделе идет в том числе о госинвестициях) проектом на 2022 год заложено 3,46 трлн руб. против 3,61 трлн руб. в этом году (в процентах ВВП здесь также будет снижение — с 2,9% до 2,6%).
В свою очередь, Банк России в четверг же подтвердил последние изменения в «Основные направления единой денежно-кредитной политики» (ОНДКП). Напомним, что основной документ ЦБ является частью «бюджетного пакета», несмотря на независимость Банка России в проведении ДКП, и принимается Госдумой к сведению. В определенном смысле ОНДКП является прогнозом ЦБ о предполагаемой собственной стратегии в связи с именно такими предполагаемыми действиями бюджетной системы. Основная конструкция прогнозов Банка России в ОНДКП не изменилась — в основном поправки совета директоров ЦБ от 30 сентября учитывают последние решения по ключевой ставке.
Базовая версия прогноза Банка России не изменилась, небольшой коррекции подвергнуты только альтернативные сценарии прогноза, в которых уверенно говорится о смягчении бюджетной политики в случае кризисного развития ситуации.
Отдельно же Банк России скорректировал свои оценки влияния расходования Фонда национального благосостояния в 2022–2024 годах как в конвенциональных рамках «бюджетного правила», так и за его пределами — в рамках предполагаемых дополнительных трат ФНБ на закупку (предположительно, на сумму около 0,9 трлн руб.) импортного оборудования в газохимический проект в Усть-Луге. В сумме это, уточняет ЦБ, около 2,5 трлн руб., или 0,5–0,6% ВВП в год (при условии равномерности таких трат) всех вложений из фонда в экономику РФ в год. Вопрос о том, повлияют ли эти траты на макростабильность в РФ, явно беспокоит Банк России — вернее, вопрос, какие это будут траты в реальности. С одной стороны, ЦБ уверен в том, что расходование из ФНБ внутри экономики РФ средств в размере до 0,4 трлн руб. в год не будет иметь влияния на макроэкономические параметры.
С другой стороны, даже отход этих трат от принципа равномерности по годам уже является, возможно, влиятельным фактором. «На настоящий момент Банк России принимает во внимание возможность таких инвестиций как фактор неопределенности, стремясь проводить робастную денежно-кредитную политику»,— оговаривается ЦБ и признает, что вливание больших сумм «создает дополнительный инвестиционный спрос, что расширяет совокупный спрос и, соответственно, может выступать проинфляционным фактором». Отметим, что, если ранее и Минфин, и ЦБ неофициально признавали консультации в правительстве по проектам, финансируемым из ФНБ сверх лимита вне проекта Усть-Луги, в финальном документе они не упоминаются даже как возможность. Значит ли это, что их нет и не может быть в реальности, неизвестно.
Вадим Вислогузов, Дмитрий Бутрин
По материалам: «Коммерсантъ»