ФАС расследует ровно столько, сколько успевает
Картелизация наносит колоссальный вред российской экономике. Эксперты оценивают ущерб от картелей примерно в 2% ВВП. По данным Росстата, ВВП России в 2018 году составил 103,6 триллиона рублей, соответственно, ущерб превышает 2 триллиона. Это приблизительная оценка, можно предположить, что в действительности потери еще больше.
Федеральная антимонопольная служба России неоднократно заявляла о картелизации экономики. В частности, об этом шла речь на пресс-конференции в МИА «Россия сегодня», посвященной противодействию картелям, с представителями антимонопольной службы: статс-секретарем, заместителем руководителя службы А. Ю. Цариковским и начальником Управления по борьбе с картелями А. П. Тенишевым.
В 2018 году по статье 11 «Запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения хозяйствующих субъектов» Федерального закона «О защите конкуренции» ФАС возбудила 384 дела, из них 332 — по части 1 данной статьи, о картелях. Но как отметил статс-секретарь, заместитель руководителя ФАС, подсчет количества дел о картелях сегодня не имеет большого смысла. «ФАС расследует ровно столько, сколько успевает», — признался Цариковский. По оценке антимонопольной службы, практически во всех субъектах РФ есть картельные сговоры. «Глядя на регионы, в которых картели не обнаружены, вспоминаю слова: то, что вы еще на свободе, — это не ваша заслуга, а наша недоработка», — пошутил статс-секретарь.
Лидерами по уровню картелизации в прошлом году стали строительный комплекс, рынок лекарственных препаратов и медицинских изделий и поставки продуктов питания (рисунок). Так, в фармацевтике признаки картелей обнаружены при проведении более 11 тысяч открытых аукционов в электронной форме на территории 82 субъектов РФ. В строительной сфере антиконкурентные соглашения выявлены на территории 79 регионов.
Власть и картели
Еще одной негативной тенденцией прошлого года стало увеличение на 47% дел, возбужденных ФАС по статье 16 Закона «О защите конкуренции» — об антиконкурентных соглашениях с участием органов власти. Если в 2017 году таких дел было зафиксировано 204, то в 2018-м уже 300. Выросло и число дел, связанных со сговором участников картеля с госзаказчиками (статья 17). В прошлом году ФАС возбудила по этой статье 82 дела, в 2017-м — 48.
Как было отмечено представителями антимонопольной службы, расследование дел в рамках данных статей, как правило, осуществляется во взаимодействии с другими правоохранительными структурами. «Растет число сговоров, в которых участники картеля “срослись” с госзаказчиками, органами государственной власти, — подчеркнул Тенишев. — Такие картели подлежат уголовному преследованию в первую очередь, и уголовных антимонопольных дел становится все больше, они уже исчисляются десятками». Цариковский подтвердил, что ситуация, когда чиновник бескорыстно сговаривается с хозяйствующим субъектом, — исключение, а правилом являются корыстные побуждения — взятки, мошенничество.
Например, ФАС рассмотрела дело о сговоре чиновников с хозяйствующим субъектом в Астраханской области, Следственный комитет возбудил уголовное дело, провел аресты и задержания. В Республике Хакасия та же ситуация. Первоначально был выявлен картель по поставке фармацевтических препаратов, который, кстати, по словам Тенишева, классифицируется уже как преступное сообщество, а затем возбуждено уголовное дело в отношении представителей власти. Аналогичные сценарии имеют место в Самарской области, Республике Дагестан. Всего в 2018 году по результатам рассмотрения сообщений о преступлениях, направленных ФАС России в правоохранительные органы, последними возбуждено 33 уголовных дела (в 2017 году — 20 дел).
Черный пиар и угрозы
Представители ФАС отметили, что сотрудники региональных управлений службы порой сталкиваются с угрозами местных властей и становятся жертвами черного пиара. «Местные власти стараются не только дискредитировать наших сотрудников, но и подключают те силовые структуры, которые им доступны, — рассказал Цариковский. — Слава богу, у нас силовых структур много, поэтому одни все-таки контролируют другие… Иногда звучат и угрозы физической расправы. Противоядием в таких случаях является передача дел в центральный аппарат. «Там, где существует серьезная опасность, дела забираем, — уточнил статс-секретарь. — Например, в Дагестане всю работу по расследованию картеля проводили именно в центральном аппарате».
В свою очередь, Тенишев рассказал о том, как пытались с помощью черного пиара повлиять на руководителя УФАС по Челябинской области. ФАС России возбудила дело о сговоре на торгах в отношении губернатора Челябинской области, Министерства транспорта региона и одного из хозяйствующих субъектов. Основанием стали нарушения при проведении 29 тендеров на ремонт дорог на сумму свыше 8 миллиардов рублей. «Правоохранители, проводя оперативные и следственные мероприятия, обнаружили своего рода план по дискредитации руководителя УФАС по Челябинской области, — рассказал Тенишев. — Он предусматривал различного рода мероприятия — от распространения слухов, черного пиара, написания жалоб, в том числе и в правоохранительные органы, до обвинений в коррупционных преступлениях. И мы видели, что этот план уже начали реализовывать. Были заказные публикации, попытки изъять антимонопольное дело».
Чтобы усилить работу по противодействию сговорам на региональном уровне, в 2018 году в структурах Московского областного, Нижегородского, Новосибирского, Ростовского, Санкт-Петербургского, Свердловского, Ставропольского, Хабаровского управлений ФАС созданы специализированные межрегиональные отделы по борьбе с картелями.
Виртуальная реальность
По данным ФАС, в 2018 году картели начали завоевывать новое пространство — виртуальное. Из общего числа дел (332), возбужденных ФАС по признакам картельного сговора, — 283 дела, или 85,2%, связаны со сговорами на электронных торгах. «Фармацевтика, как и строительство, — это та отрасль, куда государство вкладывает огромные средства, которые распределяются в рамках госзакупок, — напомнил Цариковский. — Мы сталкиваемся, к сожалению, с такой неизбежностью: как только в отрасль вливаются заметные бюджетные деньги, появляются картели». Он также обратил внимание на то, что картели уходят от классических форм (соглашения на бумаге, устные договоренности) в виртуальное пространство. При сговоре используется электронная переписка, зачастую облачная, следы которой уничтожаются гораздо быстрее, специальные программы и т. д.
#369759_600_d#
Такая цифровая трансформация естественным образом заставляет пересматривать методы работы, менять способы доказывания, развивать программные и технические средства. То есть отвечать на вызовы, порождаемые цифровой экономикой. И, по словам Цариковского, антимонопольной службе это неплохо удается. Сегодня ведомство применяет технологии дистанционного выявления сговоров на торгах, когда только при помощи компьютера и специализированного программного обеспечения сотрудники службы могут исследовать все торги на территории РФ. «Если раньше мы возбуждали дела по результатам наших выездных проверок, то теперь они выступают скорее подтверждением выявленных автоматическим способом нарушений, — отметил Цариковский. — Выезжая на проверку, мы уже точно знаем, куда и зачем едем и что именно будем смотреть. Например, прежде чем выехать в Дагестан, мы тщательно проанализировали, что происходило на электронных торгах. Благодаря этому уже точно знали из какого офиса, с какого компьютера подавались ценовые предложения, кто с кем и о чем договорился. Все это мы сделали, не выходя из здания центрального аппарата». С помощью программного сервиса контролеры службы могут формировать доказательственную базу и готовить шаблон итогового документа.
ФАС нарабатывает и опыт по привлечению к ответственности компаний за нарушение антимонопольного законодательства с использованием программ-роботов. Впервые подобное дело было рассмотрено Мурманским УФАС в декабре 2016 года. За последнее годы выявлено более двух тысяч аукционов, прошедших с использованием аукционных роботов и имеющих признаки нарушения антимонопольного законодательства.
Сегодня дела о сговорах на торгах с использованием аукционных роботов и компьютерных программ, настроенных на антиконкурентные действия, расследовали ФАС России, а также Пермское, Ярославское, Ленинградское, Башкортостанское, Удмуртское УФАС России. Картели организовывали автоматически без прямого участия человека. Такие случаи фиксируются все чаще, и здесь, по словам статс-секретаря, возникает сложность в классификации нарушения и в определении, кого, собственно, стоит привлекать к ответственности: разработчика программы, ее владельца и т. д.
Тайна связи
Цифровизация закупок, с одной стороны, приводит к тому, что и участники, и заказчики оставляют в виртуальном пространстве больше следов, по которым можно легко проследить всю историю процедуры. С другой — действующее законодательство не успевает за происходящими процессами. Это, как отметил Цариковский, порождает определенные проблемы в борьбе с картелями. Взять, к примеру, действующее законодательство по регулированию тайны связи. «Когда заявку на участие в электронных торгах подают со стационарного компьютера, интернет-провайдер обязан предоставить сведения о том, кому принадлежит это компьютер. Но если та же заявка подана с мобильного устройства, возникает проблема с получением от оператора связи данных об абоненте, — разъяснил Тенишев. — Нам все чаще говорят, что мы посягаем на святое — тайну связи. Что будет завтра в таком случае? Мы просто-напросто утратим сколь-либо эффективный государственный контроль электронных торгов». По мнению спикера, если ситуацию не исправить, то ФАС не сможет в полной мере расследовать цифровые картели, а государству грозят бесконтрольные траты и масштабные хищения.
По мнению представителей ФАС, с учетом уровня информатизации страны и ее перехода к цифровой экономике необходимо как можно быстрее внести уточнение в законодательство, что является тайной связи, а что нет. «Почему мы не можем узнать, кто подал заявку через мобильное устройство на электронную торговую площадку, если участник торгов — юридическое лицо или эта заявка подана аукционным роботом? — задал резонный вопрос Тенишев. — Что охраняет в этом случае статья 63 Закона “О связи”: тайну связи или каналы связи?»
Картель как измена Родине
По словам Цариковского, ФАС подготовила законопроект, включающий в себя много серьезных изменений законодательства, направленных на борьбу с антикоррупционными соглашениями. Самое главное касается ужесточения уголовной и административной ответственности за участие в картелях. Например, сегодня за сговор на торгах двух и более хозяйствующих субъектов уголовная ответственность предусмотрена, а когда они сговариваются с заказчиками — нет. Хотя очевидно, что с точки зрения общественной безопасности такой сговор гораздо более серьезный. Будет синхронизировано понятие картеля в Законе «О защите конкуренции» и в Уголовном кодексе. Также законопроект предусматривает наделение ФАС правом получения результатов оперативно-разыскных мероприятий. «ФАС не собирается проводить оперативно-разыскные мероприятия, нам нужна лишь возможность официально получать информацию об их результатах», — пояснил Тенишев.
О. В. ИЗУТОВА
Ужесточение наказания за картельный сговор
ФАС России подготовила пакет поправок, предусматривающих ужесточение наказания за картельный сговор, в частности для акционеров компаний, топ-менеджеров и членов совета директоров. Антимонопольщики уверены, что картельный сговор акционеров более опасен для общества, чем сговор рядовых сотрудников, и предлагают увеличить максимальный срок тюремного заключения для этих категорий лиц с четырех до восьми лет, а сумму штрафа — с 500 тысяч до 4 миллионов рублей. Также ведомство предлагает конфисковывать имущество, деньги и ценности, которые были получены в результате картельного сговора.