Безопасность ценой свободы. Дилемма о слежке в США
Нижняя палата Конгресса США не смогла продлить действие ключевого закона в сфере национальной безопасности. Фракции большинства, республиканцам, помешали сделать это диссиденты в ее собственных рядах.
Не далее как два года назад Дональд Трамп был яростным противником FISA – Закона о негласном наблюдении в целях внешней разведки. "Убейте FISA, – призывал он законодателей в своем блоге в апреле 2024 года, когда подошел очередной срок продления закона, – его незаконно применяли против меня и многих других. Они шпионили за моим избирательным штабом!" Точно такой же была его позиция в 2018-м. Но теперь он говорит другое:
Хотя отдельные положения FISA были к сожалению незаконно использованы против меня в позорной "охоте на ведьм" и нападок со стороны демократов в рамках аферы "Россия, Россия, Россия" и, возможно, будут использованы против меня в будущем, я готов рискнуть, пожертвовать своими Правами и Привилегиями Гражданина ради наших Великих Вооруженных Сил и нашей Страны!
Закон FISA, внесенный в Конгресс сенатором Тедом Кеннеди и подписанный президентом Джимми Картером, был принят в 1978 году. Он стал результатом масштабного расследования сенатской комиссии во главе с сенатором-демократом Фрэнком Чёрчем, которое, в свою очередь, явилось следствием разоблачительной статьи лауреата Пулитцеровской премии Сеймура Херша в газете New York Times, опубликованной в декабре 1974 года. Помимо прочего, в ней шла речь о слежке ЦРУ за активистами американского антивоенного движения. Закон о национальной безопасности 1947 года запрещает ЦРУ работать на территории США.
1975 год стал худшим годом в истории управления. Директор ЦРУ Уильям Колби давал показания законодателям по несколько раз в неделю. Именно тогда сенатор Черч назвал ЦРУ rogue elephant – отбившимся от стада, одичавшим слоном. Работа разведки была полностью парализована.
FISA поставил под контроль специальных комитетов обеих палат Конгресса негласное наблюдение за иностранными организациями и физическими лицами на территории США и учредил специальный суд по надзору за внешней разведкой (FISC), который дает санкции на слежку за гражданами США, подозреваемыми в шпионаже. В этом случае постановление суда должно быть получено не позднее чем через 72 часа после начала наблюдения. Суд работает в закрытом порядке, его процедура упрощена, а планка доказательной базы ниже, чем в суде общей юрисдикции.
За нарушение положений закона предусмотрена ответственность в виде штрафа в 10 тысяч долларов или пяти лет лишения свободы, или и того и другого. С другой стороны, гражданин США, чьи права были нарушены в результате ненадлежащего исполнения закона, вправе потребовать компенсации в размере не менее 10 тысяч долларов или 100 долларов за каждый день нарушения.
С 1978 года закон оброс многочисленными поправками. Самая значительная из них – закон "Патриот США". Он был внесен в Конгресс менее чем через неделю после терактов 11 сентября 2001 года. В нервной атмосфере, характерной для тех дней, он был принят обеими палатами почти без дебатов и поправок. Уже 26 октября закон был подписан президентом Бушем и вступил в силу. "Патриот США" приравнял к шпионам террористов, не обязательно действующих в интересах иностранного правительства.
Именно тогда правозащитники вспомнили фразу Бенджамена Франклина: "Те, кто готов отказаться от существенной свободы ради приобретения небольшой временной безопасности, не заслуживают ни свободы, ни безопасности". Как это часто бывает с афоризмами, она была сказана по совершенно другому поводу, но в новых политических реалиях обрела новый смысл. Ее повторяли бесконечно.
Важное изменение, которое администрация Буша ставила себе в особую заслугу, заключается в том, что поправка "сломала стену" между ЦРУ и ФБР. ФБР, в чьи функции входит и контрразведка – правоохранительное ведомство, действующее на основании судебных ордеров. ЦРУ ордера не требуются, но информацию, добытую разведкой, нельзя было использовать как основание для ареста, обыска или негласного наблюдения. Именно эту стену сломал закон "Патриот США", а заодно существенно облегчил ФБР общение с судом. Агенты ФБР тогда пришли даже в библиотеки для изучения читательских формуляров.
В декабре 2005-го разразился новый скандал о незаконной прослушке. Оказывается, вскоре после 11 сентября президент Буш санкционировал электронную слежку за гражданами США без судебных ордеров Агентству национальной безопасности. Программа называлась красиво: Stellar Wind ("Звездный ветер").
Я пришел тогда в один из вашингтонских исследовательских центров на дискуссию о государственной тайне и журналистике. В ней участвовал бывший директор ЦРУ Джеймс Вулси. Я попросил слова и обратился к нему:
По-моему, проблема в том, что никто не примеряет программу прослушивания на себя. А я вот сделал это и вижу, что я – идеальный объект для прослушивания. Я каждый день звоню за границу, употребляю ключевые слова вроде слова "джихад", мой библиотечный формуляр просто ужасен. Существует ли легальный способ узнать, прослушиваются ли мои телефоны? И как мне избавиться от слежки?
Вулси ответил:
Я не располагаю конфиденциальной информацией о программе, но если она соответствует описаниям, вам не стоит опасаться употребления ключевых слов. У вас не должно быть неприятностей, если вы не разговариваете с другом, который состоит в "Аль-Каиде". В этом случае вы, возможно, под наблюдением. Во всех других случаях, по крайней мере если программа устроена так, как сообщалось, не думаю, что у вас есть повод для беспокойства.
Но меня поддержал коллега, журналист-расследователь Newsweek Майкл Изикофф:
Вы можете говорить с дальним родственником, не имея ни малейшего понятия, что он связан с "Аль-Каидой", а эта связь состоит в том, что его однажды видели в обществе человека, который, как подозревают власти, встречается с кем-то из "Аль-Каиды", – и вот теперь правительство США прослушивает телефоны всей семьи.
Жертвой незаконной слежки считает себя, как мы видели, и президент Трамп. Действительно, в 2016 году ФБР под руководством Джеймса Коми вело наблюдение за двумя второстепенными сотрудниками штаба Трампа, используя при этом ордера FISA. Операция эта под причудливым названием Crossfire Hurricane ("Ураган перекрестного огня") началась с целью проверки досье Кристофера Стила, обвинявшего Трампа в сговоре с Россией, и велась, как выяснилось впоследствии, с "грубой некомпетентностью и халатностью". Кроме того, ФБР использовало "сырые, непроанализированные и неподтвержденные разведданные" для начала полномасштабного расследования, когда требовалась лишь доследственная проверка. Для предъявления обвинений самому директору бюро этого было мало, поэтому его попытались осудить по другой статье – за дачу ложных показаний Конгрессу. Однако суд постановил прекратить дело.
После истории со "Звездным ветром" в FISA появилась новая поправка, принятая летом 2008 года – раздел 702. Она узаконила слежку без ордера. Ведущие ее ведомства действуют на основании ежегодных сертификаций, утверждаемых специальным судом, о котором сказано выше. Да им и затруднительно было бы получать ордера, потому что наблюдение ведется методом анализа больших массивов данных (выполняемого, надо полагать, искусственным интеллектом), полученных либо от интернет-провайдеров, либо путем подключения к магистральным сетям. Причем провайдеры не вправе отказать в исполнении запроса: за каждые сутки просрочки им грозит штраф в размере 250 тысяч долларов.
Закон возбраняет целевое наблюдение за гражданами США, а также "обратное целевое наблюдение", то есть когда ведется слежка за иностранцами с целью сбора информации об американцах. Тем не менее когда иностранцы, находящиеся под наблюдением, общаются с американцами, сведения об этих американцах "случайно собираются" и хранятся в базах данных разведки. Существует процедура "поиска через черный ход", при помощи которой можно получить эти сведения без судебного ордера.
Секция 702 имеет ограниченный срок действия. В 2023 году, когда голосовалось очередное продление, предложение обязать разведку получать судебный ордер для подобного поиска было отклонено в Палате представителей большинством всего в один голос. Противники этого требования утверждали, что запросы на выдачу ордеров будут обрабатываться слишком долго в ситуациях, связанных с неотложными угрозами национальной безопасности. Тогдашний директор ФБР Кристофер Рэй заявил, что это означает "запрет де факто" на применение этого инструмента разведки.
Спецслужбам всегда кажется, что чем больше у них полномочий, тем они эффективнее. Но практика говорит иное. Как явствует из рассекреченного в 2023 году отчета суда по надзору за внешней разведкой, в течение 2021 года ФБР более 278 тысяч раз неправомерно воспользовалось своими полномочиями по проведению обысков без ордера; объектами таких действий становились жертвы преступлений, подозреваемые в участии в беспорядках 6 января 2021 года в Вашингтоне, лица, арестованные в ходе протестов Black Lives Matter, а также спонсоры кандидатов в Конгресс.
В 2023 году действие раздела 702 удалось продлить всего на четыре месяца, до 19 апреля 2024 года. Именно в связи с новым продлением Дональд Трамп и призывал "убить FISA". Конгресс все-таки продлил действие раздела, но только на два года – с таким расчетом, чтобы следующие дебаты по продлению состоялись уже при Трампе. Поправку, требующую ордеров на "поиск через черный ход", принять не удалось: голосование завершилось вничью – 212:212. В данном случае водораздел пролег отнюдь не по партийной принадлежности: против поправки голосовало 126 демократов и только 86 республиканцев. Администрация Байдена настойчиво лоббировала отклонение поправки и называла ее принятие "безрассудным политическим решением". Консервативное крыло республиканской фракции голосовало за поправку, в то время как спикер-республиканец Майкл Джонсон – против, хотя, будучи рядовым членом Конгресса, выступал за нее. Вместе с ультраправыми республиканцами за поправку голосовали демократы-прогрессисты.
И вот теперь пора снова продлевать раздел 702. Срок его действия истекает 20 апреля.
Почему Трамп изменил свою позицию на противоположную? Об этом трудно судить по его текстам в блоге, а заявлений перед камерой он по этому вопросу не делал. "Наши Военные Патриоты остро нуждаются в разделе 702 FISA и именно это является одной из причин тех КОЛОССАЛЬНЫХ успехов, которых мы добились на поле боя. Я беседовал со многими представителями наших Военных. По их словам, FISA необходим для защиты наших Войск за рубежом, а также нашего народа здесь, на родине, от угрозы Иностранных Террористических Атак", – так он пишет в одном из своих постов, требуя от Конгресса проголосовать за продление "чистого", то есть без поправок, закона. "Факт в том, что, нравится вам FISA или нет, он ужасно важен для наших Военных", – добавляет он в другом.
Вероятно, президенту просто не приходило в голову сомневаться в лояльности однопартийцев: одно дело – голосовать против решения, которое поддерживает Джо Байден, и совсем иное – против мнения собственного лидера. Но ультраконсерваторы, объединенные в "Кокус свободы", свою позицию не изменили. Более того: их лидер Энди Биггс от Аризоны внес свой законопроект, запрещающий внесудебную слежку. "Слишком долго федеральное правительство использовало лазейки в законодательстве о слежке, чтобы обходить Конституцию и вести наблюдение за американцами без судебного ордера, – заявил он. – Четвертая поправка гласит совершенно ясно: правительство обязано получить ордер, прежде чем осуществлять поиск в переписке или личных данных граждан США. Мой законопроект восстанавливает эту фундаментальную защиту и гарантирует, что федеральные ведомства не смогут уклоняться от конституционных ограничений, приобретая частную информацию американцев у брокеров данных". (Оказывается, они делают и это.) И опять голосование закончилось со счетом 212:212!
Белый Дом озаботился проблемой слишком поздно. Во вторник президент пригласил для разговора конгрессменов-республиканцев, препятствующих "чистому" продлению. Он убеждал законодателей согласиться с продлением FISA на 18 месяцев. Энди Биггс приглашения не получил. Во вторник директор ЦРУ Джон Рэтклифф провел несколько брифингов для несогласных.
В итоге единственное, чего мог добиться спикер Джонсон, – это продления действия раздела 702 до 30 апреля. Голосование состоялось глубокой ночью с четверга на пятницу. В тот же день за продление на 10 дней проголосовал Сенат.
Положение критическое. Администрация не может допустить, чтобы раздел 702 просто утратил силу. Но и переубедить противников нынешней редакции из числа своих однопартийцев у нее мало возможностей. Конечно, президент может лишить строптивых конгрессменов своей поддержки на предстоящих в этом году выборах в Конгресс. Но они, надо полагать, хорошо взвесили свои шансы.