Сила есть, ума – добавить: как «поставить на крыло» комплексное развитие в регионах

Практика региональных проектов комплексного развития и необходимые шаги для ее совершенствования стали предметом обсуждения специальной сессии, прошедшей 25 сентября на VIII Международном бизнес-форуме недвижимости в Санкт-Петербурге.

Как отметил модератор сессии, вице-президент Российского Союза строителей, координатор НОСТРОЙ и НОПРИЗ в Сибирском федеральном округе Максим Федорченко, сегодня, по сути, только механизм комплексного развития территорий (КРТ) позволяет региональному застройщику войти в комплексный строительный проект на экономически приемлемых условиях. Если приобретение участков у частных землевладельцев сегодня обходится в среднем 400 млн рублей за гектар, то оплата права на участие в проекте КРТ позволяет взять землю в среднем по цене 36 млн рублей за гектар. Да, в целом финансовая нагрузка на застройщика в проектах КРТ не ниже, но в КРТ распределение этой нагрузки – мягче, и застройщик не наполняет кошельки частников, а инвестирует в инфраструктуру, улучшение качества среды обитания людей.

С обзором практик КРТ жилой застройки в регионах России, а также с предложениями по совершенствованию их нормативного регулирования выступила вице-президент Фонда «Институт экономики города» Татьяна Полиди.

По ее сведениям, в открытых источниках содержатся сведения о 258 решениях о КРТ в 50 субъектах РФ. Из них 131 – КРТ жилой застройки; еще 75 и 52 решения – КРТ незастроенных территорий и КРТ нежилой застройки соответственно. Как правило, на один регион приходится не более двух решений о КРТ, средняя площадь одного проекта колеблется в пределах 2-10 га. «Решения принимаются медленно, и это правильно: ведь решение о КРТ – это документ «супер-силы», главенствующий над другими, и он должен быть тщательно обоснован», - поясняет Татьяна Полиди.

«Супер-сила» решения о КРТ – не преувеличение: по действующему законодательству, субъекты РФ вправе закрепить у себя возможность принятия решений о КРТ, противоречащих базовым градостроительным документам. Так, виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предельные параметры разрешенного строительства, указываемые в решении о КРТ, в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 67 Градкодекса РФ вполне могут не соответствовать правилам землепользования и застройки (ПЗЗ). В целях реализации решений о КРТ допускается утверждение документации по планировке территории (ДПТ) еще до внесения изменений в ПЗЗ и генплан. Более того, на основании проекта планировки территории (ППТ), утвержденного в соответствии с решением о КРТ, или схемы расположения участка на кадастровом плане разрешается выдача градостроительного плана земельного участка (ГПЗУ) до образования земельного участка. И еще: подготовку проектной и рабочей документации для размещения объектов, указанных в решении о КРТ, можно начинать до образования необходимых для этих целей земельных участков.

Институт экономики города полагает, что таким галопирующим градостроительством нужно пользоваться с большой осторожностью, в противном случае проекты КРТ теряют надежность. Например, вероятен риск, что представительный орган местного самоуправления возьмет, да и откажется от внесения необходимых изменений в ПЗЗ «задним числом». В этой ситуации застройщик, понеся финансовые затраты на выкуп объектов и переселение, остается без правовых гарантий реализации проекта КРТ (если изменения в ПЗЗ требуются, но их туда никто не внес). Кроме того, застройщик рискует, оплатив проект планировки территории и проектирование, оказаться в итоге без земельного участка - ведь новые земельные участки могут оказаться и не образованными, а сведения ГПЗУ, полученные по такой перевернутой схеме, носят исключительно справочный характер.

«Надежнее практиковать при КРТ последовательный градостроительный процесс, когда вначале, при необходимости, вносятся изменения в ПЗЗ и генплан, далее на основании проекта межевания территорий формируются земельные участки, и далее, по классике, застройщик получает разрешение на строительство», - порекомендовала Татьяна Полиди.

Придерживаться добрых градостроительных традиций тем более важно, если учесть, что и по сей день регулирование КРТ жилой застройки в большинстве субъектов РФ нуждается в существенной доработке.

По оценке Института экономики города, необходимо закрепление обязательной стадии сбора исходных данных для определения целесообразности проекта КРТ (как, например, во Владимирской, Калининградской областях, Камчатском крае).

Нуждается в нормативной фиксации требование о необходимости предварительной разработки архитектурно-градостроительной концепции (мастер-плана) в отношении территории КРТ. На сегодня его предусмотрели 28 регионов. Причем важно добиться его реального исполнения (пока даже в упомянутых передовых регионах положения мастер-планов интегрируются в проекты КРТ не всегда).

Как проинформировала Татьяна Полиди, по состоянию на март текущего года 66 регионов России нормативно зафиксировали перечни предельных параметров разрешенного строительства в рамках проектов КРТ, но перечни эти, в основном, минимальны. У всех 66 определена предельная этажность, в 43 регионах прописаны минимальные отступы от границ земельного участка, в 29 – максимальный коэффициент плотности застройки. Зафиксировать необходимый процент озеленения решились 18 регионов, минимальные и максимальные размеры земельного участка – только 11. Обязательные требования по обеспеченности социальными объектами в границах проектов КРТ внесли в свои нормативы лишь 4 субъекта РФ. Пока слабо распространено установление такого предельного параметра, как соотношение общей площади жилых и нежилых помещений в доме (действует в Хабаровске). Также полезно было бы узаконить определенные архитектурные требования (например, максимальную ширину сплошного остекления, уклон кровли, как в Белгородской области).

Как отметила Татьяна Полиди, теоретически, договор о КРТ жилой застройки лучше всего позволяет определять обязательства сторон по инфраструктуре, однако из 24 проанализированных Институтом экономики города проектов договоров лишь в 14 предусмотрены обязательства по строительству в границах территории комплексного развития объектов социальной инфраструктуры.

Чаще такое обязательство возлагается на застройщика, иногда оно закрепляется за публично-правовым образованием. Например, Архангельская область (строительство школы на 1000 мест за счет средств федерального бюджета), Республика Бурятия (строительство соцобъектов за счет средств республиканского бюджета).

Важно помнить, что основные стейкхолдеры проектов КРТ – это не застройщики, а собственники недвижимости на площадках КРТ, и они обязательно должны выиграть от реализации проекта – не оставшись в прежнем статусе и, тем более, не потеряв.

Однако в местных нормативах этот аспект прописан не повсеместно. Все виды дополнительных жилищных гарантий гражданам, расселяемым в рамках КРТ, включая не только классическое предоставление равнозначного жилого помещения или денежной компенсации, но и отдельной квартиры взамен комнаты, предоставление очередникам жилых помещений по социальной норме вне очереди, установлены только 7 субъектами РФ (Нижегородская, Пензенская, Свердловская, Ульяновская, Костромская области, Пермский край и Чукотский АО). Только в 21 регионе предусмотрено предоставление расселяемым гражданам равнозначного жилого помещения. Без широкого внедрения указанных дополнительных жилищных гарантий в региональную практику сохраняются высокие риски протестов граждан против проектов КРТ.

Кроме того, нельзя наплевательски относиться к публичным слушаниям и общественным обсуждениям. Пока их проведение если и осуществляется, то «задним числом», когда решение по проекту изменений генплана, ПЗЗ, документации по планировке территории уже находится в реализации. При таком подходе слушания не решают своей главной задачи – снятия социальной напряженности и обеспечения комфортного взаимодействия с гражданами при воплощении проектов КРТ. На взгляд экспертов Института экономики города, публичные слушания или общественные обсуждения должны стать обязательными при обсуждении мастер-плана проекта КРТ (который нужно выносить на публику вместе с проектом изменений в ПЗЗ, и не после, а до принятия решения о КРТ жилой застройки). Увы, такой подход не предусмотрен ни в одном из субъектов РФ.

Председатель Комитета НОСТРОЙ по административным процедурам в строительстве Леонид Бандорин, комментируя актуальную тему изъятия земельных участков при КРТ, напомнил, что принципиальная возможность изъятия – тоже прерогатива местной власти. И речь не только о земельных участках, но и вообще о любой недвижимости, которой граждане располагают на праве собственности или на основании какого-либо иного права (аренды, бессрочного безвозмездного пользования и т. п.). Главным здесь остается вопрос: где та грань, достигнув которой, публичная власть получает полномочия изымать недвижимость у ее обладателей? К сожалению, в России до сих пор отсутствует понимание «публичной нужды» при реализации проектов КРТ. 494–ФЗ точной трактовки не дает. Судебная практика складывается так, что суды считают достаточным основанием для изъятия наличие решения о КРТ определенной площадки. Проблемой является отсутствие установления субъектами критериев объектов ИЖС, садовых домов и таун-хаусов, при наличии которых допускается их изъятие публичной стороной. К настоящему времени такие критерии зафиксированы только в 17 субъектах федерации. Всего 10 регионов установили объекты, не подлежащие изъятию при КРТ жилой застройки (зарезервированные участки, участки, занятые объектами наследия и т. п.).

При этом ни один из регионов не учитывает в своих нормативных актах техническое состояние объектов. Это создает риск, что добротный объект может попасть под изъятие.

Для решения проблемных вопросов проектов КРТ нежилой застройки Леонид Бандорин, среди прочего, предложил использовать альтернативные возможности - в том числе, активизируя почти не действующий в России инструмент изъятия на основании несоответствия использования земель и объектов правилам землепользования и застройки.

Председатель Комитета НОСТРОЙ по цифровой трансформации строительной отрасли Ирина Кузьма осветила моменты, связанные с цифровизацией КРТ.

По мысли Ирины Кузьма, цели КРТ – такие, как обеспечение сбалансированного развития через повышение качества городской среды и улучшение архитектурного облика объектов, создание условий для обновления и роста инфраструктуры, для привлечения инвестиций – вполне соответствуют целям цифровой вертикали строительной отрасли. В связи с этим механизм КРТ нужно гармонично внедрить в цифровую вертикаль. Информацию о проектах КРТ, их пространственные и финансово-экономические модели, цифровые модели объектов требуется интегрировать в современные информационные системы. Кроме того, нуждается в «оцифровке» мониторинг реализации проектов КРТ – нужно сформулировать и утвердить набор соответствующих требований.

Ирина Кузьма напомнила: с 1 января 2025 г. формирование и ведение информационных моделей объектов капитального строительства становится обязательным и для частных застройщиков, и это дополнительно определяет неотвратимость цифровизации КРТ как преобладающего инструмента городской застройки.

Заместитель губернатора Новосибирской области Роман Теленчинов рассказал о положительной практике создания регионального оператора КРТ. В функционал оператора входит всесторонняя подготовка площадок под комплексное строительство, включая обеспечение инженерными сетями и пр. Как подчеркнул вице-губернатор, в рамках проектов КРТ сегодня Новосибирская область готова софинансировать строительство социальных объектов - но только через регионального оператора КРТ. С точки зрения Романа Теленчинова, для КРТ не нужно придумывать искусственные ограничения по минимальной площади – главное, чтобы на площадке было достигнуто реальное развитие, чтобы она улучшала среду обитания, гарантируя обеспеченность инфраструктурой и не создавая конфликтов с местными жителями.

При обеспечении жилья «социалкой», помимо финансовых затруднений, проблемой является острый дефицит подрядчиков, способных быстро и качественно возводить социальные объекты; в свою очередь, одной из причин этого дефицита остается несовершенная система ценообразования по бюджетным проектам, не позволяющая сформировать справедливую стоимость строительства.

Роман Теленчинов с сомнением высказался о требовании к застройщикам – сдавать в опережающем режиме, еще до ввода первого жилого дома, крупные социальные объекты. На взгляд вице-губернатора, прямое исполнение такого требования не только обременительно для экономики региональных комплексных проектов, но и провоцирует ситуацию, когда, например, новые большие школы еще не один год после ввода стоят почти пустые. Разумный компромисс, предлагаемый Новосибирской областью: обязательный ввод «социалки» при достижении объемов введенного в зоне доступности жилья, обеспечивающего 60-процентную наполняемость соцобъекта. И еще: стоит рассмотреть вариант смягчения схем оплаты технических условий и присоединения к сетям - сейчас застройщику нужно сразу оплачивать присоединение и техусловия по всему жилому комплексу, хотя по факту он будет вводиться в эксплуатацию в течение нескольких лет. Как подчеркнул Роман Теленчинов, проекты КРТ – по определению долгие, одно расселение жителей может занять не один год, и ставки проектного финансирования нужно пересмотреть с учетом данного аспекта.

Участник сессии Дмитрий Бажин из Ярославля выразил обеспокоенность тем, что банки сегодня не спешат кредитовать региональные проекты КРТ. «В свое время банки тоже были не готовы к проектному финансированию в рамках обновленного 214-ФЗ, - напомнила в ответ Татьяна Полиди. - Но прошло время, схему отработали, и все ей пользуются. Так же будет и с КРТ. Да, в проектах КРТ другие риски, другие сроки, другие подходы к андеррайтингу. Для КРТ необходим отдельный кредитный продукт, проектное финансирование со своей спецификой. Но, в свою очередь, и решения о КРТ должны быть «упакованы» необходимым образом с юридической точки зрения – тогда и банки будут относиться к ним серьезнее».