Проблемы соцзаказа для исполнителей услуг и власти
При реализации Закона № 189‑ФЗ о социальном заказе большую важность приобретает анализ и обсуждение существующих сегодня практик и проблем участия негосударственных организаций в оказании социальных услуг, изучение мнения граждан — получателей услуг о новых возможностях выбора исполнителей услуг.
Оксана Васильевна Коротеева, руководитель проекта «Конкуренция на равных», директор научно-образовательного центра «Общественно-государственное взаимодействие, некоммерческий сектор и социальное предпринимательство» ИГСУ РАНХиГС
Федеральный закон № 189‑ФЗ, апробация которого в пилотном режиме проходит в более чем 30 субъектах РФ, вызвал большую заинтересованность со стороны социально ориентированных НКО и институтов гражданского общества еще на этапе своей разработки. Такое внимание не случайно. СО НКО и социальные предприниматели ожидают, что данный закон поможет решить проблемы, которые ограничивают их участие в оказании бюджетных услуг в социальной сфере.
О заинтересованности регионов и негосударственных организаций во внедрении новых, конкурентных механизмов оказания услуг в социальной сфере говорит и тот факт, что количество регионов — участников апробации 189‑ФЗ за два года его пилотирования возросло более чем в два раза: с 16 регионов на начальном этапе до 34 субъектов по состоянию на 2022 год. Расширилось число сфер и направлений, по которым пилотируется 189‑ФЗ в субъектах РФ. Увеличивается и число негосударственных организаций (СО НКО и организаций малого и среднего предпринимательства) — участников и победителей конкурентного отбора. Если в 2021 году, по данным региональных общественных палат, в таком отборе участвовали 63 организации, а его победителями стали 45 негосударственных исполнителей услуг, то в 2022 году количество участников конкурентного отбора возросло почти в три раза и составило 184 организации. Из них победителями стали 138 негосударственных организаций.
#455335_300_d#
Площадки для диалога
По инициативе Министерства финансов РФ в каждом регионе, внедряющем в социальной сфере новые механизмы финансирования государственных (муниципальных) услуг, сформированы координационные площадки («площадки для диалога»). В основном они созданы на базе общественных палат субъектов РФ, а также на базе региональных отделений Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России». В некоторых регионах координационные площадки работают на базе региональных ресурсных центров НКО и общественных советов при профильных региональных органах исполнительной власти.
На координационных площадках на регулярной основе активно проводится информационная и разъяснительная работа среди организаций — потенциальных исполнителей государственной услуги в социальной сфере, определенной для апробации, и их потенциальных потребителей. Для системной коммуникации всех участников социального заказа в регионах активно задействуются печатные и электронные СМИ. Разрабатываются программы курсов повышения квалификации по актуальным вопросам реализации для органов власти, проводятся обучающие семинары для исполнителей услуг, в том числе и выездные, организуются круглые столы.
Справка
Доклад «Участие негосударственного сектора в апробации механизмов государственного социального заказа» подготовлен на основании данных, полученных в ходе мониторинга участия негосударственных поставщиков в системе государственного социального заказа. В рамках мониторинга проведены интервью с представителями органов власти и негосударственных организаций — участников процессов апробации Закона № 189‑ФЗ, а также опрос получателей услуг. Кроме того, обобщены данные региональных общественных палат о реализации 189‑ФЗ. В исследовании участвовали представители органов власти и негосударственных организаций 31 субъекта РФ из 34 включенных в апробацию социального заказа. В выборку не вошли Камчатский край, Приморский край, Саратовская область, поскольку внедрять социальный заказ они начали в 2022 году.
Проект «Конкуренция на равных» реализует Фонд поддержки и развития отечественной культуры, театрального искусства, русского языка «Русская классика» при поддержке Фонда президентских грантов и участии Общественной палаты РФ. Его главная цель — развитие межсекторного диалога, роста компетенций и информированности граждан и НКО по вопросам обеспечения конкурентного доступа негосударственных поставщиков к оказанию услуг в социальной сфере.
В ряде регионов с основными стейкхолдерами в отраслях социальной сферы, выбранной для апробации социального заказа, практикуются индивидуальные разъяснения норм Федерального закона № 189‑ФЗ. На некоторых региональных площадках организовано сопровождение процедуры вхождения в реестр потенциальных поставщиков. Такой подход позволяет на практике анализировать готовность системы работать с новым механизмом, а также видеть реальные проблемы и барьеры. А их, как отмечено в докладе «Участие негосударственного сектора в апробации механизмов государственного социального заказа», подготовленного в рамках проекта «Конкуренция на равных» (см. справку), на сегодняшний день очень много. При этом трудности испытывают и органы власти, и негосударственные организации, и получатели услуг. Об этих проблемах мы и расскажем далее.
Нормативная база
Сложности с разработкой нормативно-правовой базы по новому закону при отсутствии примеров, шаблонов.
В числе первой проблемы органы власти отмечают сложность разработки нормативно-правовой базы по реализации Закона № 189. По мнению участников исследования, при разработке системы правового регулирования для абсолютно нового механизма, когда отсутствуют примеры, шаблоны, невозможно сразу все предусмотреть. Ввиду появления в ходе апробации новых моментов, которые изначально не были учтены, приходится вносить изменения в уже разработанные положения, порядки и т. д., а это очень длительный и трудозатратный процесс. Кроме того, на сегодняшний день слабо организовано и межведомственное взаимодействие по вопросам реализации Закона № 189‑ФЗ.
Состояние нормативной базы является проблемой и для негосударственных организаций. Они считают, что объемный Закон № 189‑ФЗ сложный для восприятия, к тому же сопровождается многочисленными нормативными правовыми актами регионального значения. Значительно усложняет работу порядок вступления в реестр исполнителей услуг в социальной сфере. «На сегодняшний день я как поставщик социальных услуг обязана войти в реестр поставщиков по Закону № 442‑ФЗ, как социальный предприниматель — в реестр социальных предприятий, и теперь еще согласно 189‑ФЗ я должна войти в реестр исполнителей услуг в социальной сфере. Работать когда, если я буду собирать документы?» — так обрисовала ситуацию предпринимательница из Самары. Также негосударственные организации отметили неравенство условий по вхождению в реестр исполнителей услуг по социальному заказу для СО НКО и поставщиков услуг по Закону № 442‑ФЗ.
Следующая проблема, волнующая исполнителей услуг, — отсутствие единства правового регулирования участия организаций в оказании социальных услуг, расхождение в терминологиях законов № 189‑ФЗ и № 442‑ФЗ. Если в первом фигурируют термины «исполнитель» и «заказчик», то во втором — «поставщик» и «получатель». Соответственно, разные права и обязанности, разные требования. Не запутаться в этом многообразии сложно. Также налицо и неполнота регулирования отношений получателей и исполнителей услуг: Закон № 189‑ФЗ содержит положение о правах получателя услуг, но не содержит — об обязанностях, и обратно: предусматривает положения об обязанностях исполнителя услуг, но совсем не прописывает права.
Заинтересованность властей
Трудности взаимодействия с негосударственными организациями.
Это следующая проблема, с которой сталкиваются органы власти. Они не готовы активно взаимодействовать с негосударственными исполнителями услуг, а также не знают негосударственных поставщиков и не понимают, где их искать.
Проблему незаинтересованности власти к взаимодействию обозначили и негосударственные поставщики. В частности, они считают, что сохраняется определенная закрытость органов власти при проектировании системы государственного социального заказа в регионах. Также госорганы в отдельных регионах пока слабо включаются в работу коммуникативных площадок. Они не проявляют особого внимания к участию в апробации соцзаказа негосударственных исполнителей, так как существует большой выбор государственных организаций. Кроме того, власти стремятся сохранить существующую сеть бюджетных учреждений и не могут допустить ни закрытия действующих учреждений, ни сокращения финансирования заработных плат.
Дефицит организаций
Неразвитость негосударственного сектора в социальной сфере.
Следующая проблема, отмеченная в докладе, для органов власти — риск не найти достаточного количества негосударственных организаций для участия в апробации механизмов Закона № 189‑ФЗ, так как в ряде регионов и сфер апробации некоммерческий сектор слабо развит. Об отсутствии достаточного количества опытных некоммерческих организаций, участвующих в оказании социальных услуг, подходящих под критерии Закона № 189‑ФЗ, заявили участники исследования из Курской, Тюменской, Воронежской, Вологодской областей, ЯНАО, Санкт-Петербурга. Также отмечается недостаточная подготовка СО НКО к участию в системе государственного (муниципального) социального заказа, низкие компетенции.
Например, в негосударственном секторе регионов слабо или не развита совсем паллиативная помощь. Это связано с необходимостью получать лицензию на медицинскую деятельность, что требует серьезных инвестиций для соответствия учреждения лицензионным требованиям. Ограничивает участие в апробации и выбор услуги, не учитывающий специфику услуг негосударственных поставщиков регионов. Так, например, в Санкт-Петербурге выбранная для апробации «услуга по организации и сопровождению при содействии занятости инвалидов» специфическая и очень узкая. Ограниченное количество организаций имеют какой-то опыт в этом направлении и имеют специалистов для такой услуги.
Ресурсные ограничения
Недостаточность бюджетных средств для передачи негосударственным организациям исполнения услуг в рамках Закона № 189‑ФЗ.
Это еще одна проблема, которую обозначили представители органов власти. Финансовую проблему отмечают и сами исполнители услуг. Многие организации считают экономически нецелесообразным участвовать в оказании услуг за счет средств бюджета из-за низких тарифов, не соответствующих рыночной стоимости, и недостаточной прозрачности условий участия в этом процессе вследствие малой практики работы по новому законодательству. Например, в Ставропольском крае, по словам эксперта, из 27 приглашенных негосударственных организаций на встречу, посвященную соцзаказу, прибыли всего семь. Остальные посчитали, что с такой низкой стоимостью услуг не окупят те затраты, которые они, возможно, потратят на оказание этой услуги.
Риск не найти достаточного количества негосударственных организаций для участия в апробации механизмов Закона № 189‑ФЗ достаточно велик. Причина — в ряде регионов и сфер апробации некоммерческий сектор слабо развит
Кроме того, пока отсутствует четкое понимание механизма определения и перераспределения бюджетных средств в течение года. По мнению негосударственных поставщиков, сложно спрогнозировать необходимый объем бюджетных средств для оказания услуг, так как в начале года, когда формируется госзаказ, сложно предугадать, сколько граждан будут получать услугу.
Невозможность определить период окупаемости затрат на подготовку негосударственных организаций к исполнению услуг в социальной сфере. Еще один момент, который останавливает предпринимателей. Эксперты из Воронежской области считают: для того чтобы организация соответствовала установленным законодательством требованиям, нужны очень серьезные ресурсы. Чтобы их запланировать, должен быть понятен период окупаемости, который пока просчитать невозможно. Из-за всего этого негосударственные организации не спешат присоединиться к апробации Закона № 189‑ФЗ.
Страх конкуренции
Конкуренция государственного и негосударственного секторов.
Оказывается, то, собственно, ради чего и разрабатывался социальный заказ, — повышение конкуренции в социальной сфере, — является определенной трудностью для органов власти. И прежде всего она связана с угрозой сокращения рабочих мест у поставщиков в бюджетных организациях в случае, если получатели услуг будут выбирать негосударственных поставщиков.
Впрочем, не только власти не готовы к появлению конкуренции в социальной сфере, но и негосударственные организации конкуренцию определили для себя как проблему. Они указали на то, что при увеличении конкуренции необходимо повышать конкурентоспособность организации. А при низком уровне компетенций соцработников, приходящих в негосударственный сектор, отсутствии мотивации и господдержки этой категории сотрудников повысить конкурентоспособность негосударственных организаций непросто.
Вместе с тем, несмотря на наличие проблем, апробация механизма соцзаказа в рамках Закона № 189‑ФЗ имеет и положительные моменты. Так, негосударственные исполнители считают, что соцзаказ способствует росту спроса на услуги, обеспечивает стабильность ведения деятельности и т. д. Положительные изменения в оказании услуг также отметили и их получатели. По мнению участников опроса, качество услуг повысилось.