Отмерили уровень: муниципальные образования ждет укрупнение и централизация
Госдума после трех лет консультаций и согласований приняла новый закон о местном самоуправлении (МСУ). В процессе доработки от первоначальных планов императивно закрепить в России одноуровневую систему, существенно сократив количество муниципальных образований, отказались: часть регионов при желании смогут оставить всё как есть. Поддержавшие закон депутаты считают, что он повысит эффективность и прозрачность работы муниципалитетов, но эксперты сомневаются, что население заметит изменения к лучшему.
И никаких «матрешек»!
Законопроект внесли в Госдуму в декабре 2021 года глава думского комитета по госстроительству и законодательству Павел Крашенинников (ЕР) и глава комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и госстроительству Андрей Клишас.
Действующий с 2003-го закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в который 210 раз вносились изменения, стал похож на лоскутное одеяло, говорил тогда Крашенинников. Но необходимость нового закона о местном самоуправлении он объяснял в первую очередь тем, что закрепленный в 2020 году в Конституции принцип единства публичной власти «предполагает согласованные действия разных уровней власти как единого целого». Реализовать этот принцип была призвана муниципальная оптимизация.
«Старый» закон о МСУ допускает восемь разных видов муниципальных образований (МО): муниципальные районы и округа, городские округа, городские округа с внутригородским делением, внутригородские районы, внутригородские территории городов федерального значения, городские и сельские поселения. Некоторые из существующих МО устроены по принципу матрешки: это муниципальные районы, в которые входят городские и сельские поселения, или городские округа с внутригородским делением на районы, причем в каждом из низовых МО есть избранный представительный орган (совет) и глава. Такая система неэффективна, в сельских поселениях бюджет зачастую покрывает только расходы на содержание главы поселения и его аппарата, говорилось в пояснительной записке.
От двухуровневой системы предлагалось безальтернативно отказаться. Перечень МО сокращался до трех: городские округа (крупные города с прилегающими деревнями), муниципальные округа (объединяющие небольшие города, деревни и села), города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь) с внутригородским делением – и никаких «матрешек». Прямым политическим следствием должно было стать резкое сокращение числа муниципальных выборов и, соответственно, избирательных кампаний: по прогнозам, число МО, которых тогда в стране было около 20 тыс., к 2028 году могло уменьшиться не меньше чем в два раза.
Впрочем, постепенный переход регионов на одноуровневую систему МСУ и без того уже несколько лет как набирал обороты. Одним из пионеров была Московская область: к 2020-му тут остались лишь городские округа.
Один, два или смешанный
Первое чтение прошло в январе 2022 года. Но в конце февраля началась специальная военная операция, и властям стало не до того. А потом нервирующую весь муниципальный уровень тему отложили, чтобы вернуться к ней после президентских выборов.
С лета 2024-го работа над законопроектом вновь активизировалась, и в ноябре профильный комитет подготовил текст ко второму чтению, сохранив первоначальную одноуровневую концепцию. И тут против публично выступил Татарстан: страна огромная, и одним шаблоном управлять ей нельзя, заявил глава республики Рустам Минниханов. Госсовет Татарстана обратился к спикеру Госдумы Вячеславу Володину с просьбой в таком виде законопроект не принимать. Аналогичные обращения, по сведениям, направили еще несколько регионов.
В итоге по поручению Володина была подготовлена и согласована с администрацией президента компромиссная поправка, подписанная депутатами из фракций ЕР, ЛДПР и «Новые люди», с ней законопроект и приняли во втором чтении. В субъектах РФ, «имеющих социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности», предусмотрена возможность сохранения двухуровневых муниципальных образований – муниципальных районов и входящих в их состав сельских и городских поселений. Допускается и смешанный вариант: в каких-то районах одноуровневая модель, а в каких-то – двухуровневая. Но уже перешедшим на одноуровневую модель обратного пути нет.
Поправка делает закон более гибким и компромиссным, считает вице-президент Центра политических технологий Ростислав Туровский: «Многие губернаторы не были готовы в срочном порядке ликвидировать поселенческий уровень. Особенно там, где вертикаль хорошо выстроена, поселения вполне в нее вписаны и удобны для действующей власти, и им нет никакого резона этот порядок ломать, как в том же Татарстане». Но упрощение МСУ все равно будет продолжаться, «и экономические соображения тут будут играть свою роль», сказал он «Профилю».
По данным думского комитета по госстроительству, с января 2022-го по декабрь 2024 года общее количество муниципальных образований в стране уже сократилось на 17,1%, с 20 846 до 17 275. По состоянию на февраль 2025-го полностью на одноуровневую модель перешли 20 субъектов РФ из 89, среди них Удмуртия, Чувашия, Калининградская, Магаданская, Нижегородская области. В процессе перехода 51 регион: 26 из них (в том числе Ингушетия, Приморский край, Владимирская, Тверская и Ярославская области) планируют стать полностью одноуровневыми, а 25 (Краснодарский и Красноярский края, Карелия, Ленинградская и Самарская области и другие) – лишь частично.
Сохранить двухуровневую модель хотят 18 регионов: Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Адыгея, Республика Алтай, Башкортостан, Калмыкия, Крым, Мордовия, Саха (Якутия), Татарстан, Чечня, Воронежская, Липецкая, Ростовская, Саратовская, Свердловская и Челябинская области, Ненецкий АО.
В деревнях и малых городах, где в результате оптимизации исчезнут МО, связь между укрупненным муниципальным образованием и населением должны осуществлять территориальные органы муниципалитетов. Туда «на работу может перейти сложившийся и опытный кадровый состав упраздненных МО», объяснял Крашенинников. Закон предписывает создавать эти органы «с учетом соблюдения критерия пешей доступности»: чтобы до ближайшего из них или до административного центра МО и обратно жители любого населенного пункта, входящего в состав данного МО, могли добраться в течение рабочего дня.
Кто за что отвечает
Самая большая по объему в 316-страничном законе статья – о разграничении полномочий между муниципалитетами и регионами. «Нередко происходит наслоение и путаница между полномочиями разных публичных органов власти, закрепленными в отраслевых федеральных законах. От такой головоломки страдают все: и чиновники, и правоохранители, и главное – граждане, поскольку нет понимания, кто за что отвечает. Проведена колоссальная работа: кодификация норм о полномочиях, которые сейчас разбросаны по нескольким сотням действующих законов и других нормативных актов», – объясняет Крашенинников.
Исключительных полномочий МСУ, связанных с «непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения», прописано восемнадцать: принятие устава и бюджета МО, развитие внутридворовых территорий, распоряжение муниципальным имуществом, введение и отмена местных налогов и сборов, участие в осуществлении деятельности в сфере здравоохранения и образования, проведение муниципальных выборов и другие.
Полномочий, которые муниципалитеты могут делегировать региону, двадцать девять. Среди них электро-, тепло-, газо- и водоснабжение, обеспечение жильем малоимущих, предоставление помещений для работы участковых и пр. Восемнадцать полномочий могут передаваться от региона муниципалитету: дорожная деятельность, создание и обеспечение работы парковок, условия для предоставления транспортных услуг, ритуальные услуги и т. д. Эти решения должны оформляться законом субъекта, принятым не позднее чем за два месяца до начала нового финансового года с учетом мнения муниципалитетов. Передавая свои полномочия другому исполнителю, необходимо передать и деньги на их реализацию.
Глава думского комитета по региональной политике и местному самоуправлению Алексей Диденко (ЛДПР) полагает, что в максимальном виде полномочия передаваться, скорее всего, не будут: «Большинство регионов вопрос так не ставит. Кардинально что-то менять не собираются и исходить станут из традиций и конкретной управленческой модели».
«В первоначальной версии законопроекта предполагалось радикально пересмотреть разграничение полномочий, отдав большую часть вопросов местного значения в ведение регионов. В окончательном варианте функционал муниципалитетов ближе к действующему закону», – отметил в разговоре с «Профилем» Андрей Максимов, председатель комиссии по территориальному развитию, городской среде и инфраструктуре Общественной палаты РФ и генеральный директор Союза российских городов.
Иллюзии и реальность
В третьем чтении «за» голосовали ЕР, ЛДПР и часть фракции «Новые люди». «Против» – КПРФ и СР. 14 марта закон о МСУ, как ожидается, одобрит Совет Федерации. В силу большая часть положений вступит через 90 дней после опубликования, а к 1 января 2027-го должны быть приняты законы субъектов и внесены изменения в уставы муниципалитетов в связи с разграничением полномочий.
«Чтобы успеть вовремя, надо заранее, уже в 2026 году, решения принимать, объяснил «Профилю» Алексей Диденко: «Механизмы перераспределения доходов нужно выработать, но пока понимания на этот счет нет». Крашенинников, отвечая на вопрос «Профиля», уточнил, что подготовкой законопроектов о внесении изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы Минфин предметно займется «после принятия базового закона».
«Новый закон не делает революции в муниципальном управлении, – полагает Андрей Максимов. – Механизмы участия региональной власти в местных делах укрепляются, но глобальной перестройки нормативной ткани не происходит». По его мнению, ломки существующей системы управления не будет, и вряд ли на бытовой жизни граждан это отразится. «Однако процессы укрупнения муниципалитетов, которые идут в отдельных регионах, и централизация отдельных отраслей городского хозяйства не останутся незамеченными», – добавляет он.
«Население уже давно смирилось с тем, что местное самоуправление слабо в плане финансовой обеспеченности и бессильно решать многие вопросы, – считает Ростислав Туровский. – Люди больше апеллируют к губернаторам, поэтому сильно жалеть о ликвидации поселенческих муниципалитетов там, где это случится, наверное, не станут». Но территориальные подразделения МО будут давать лишь иллюзию доступности власти, говорит политолог, потому что играют роль передаточного звена с действительно что-то решающими органами власти, и это может раздражать население. Впрочем, проблема, по его мнению, будет обостряться только постфактум, в случае местных муниципальных кризисов, например, в сфере ЖКХ.