ОЭЗоновые дыры
Почему точки экономического роста в стране превратились в эпицентр проблем
Создание особых экономических зон (ОЭЗ) началось в России с 2006 года. В них видели точки роста, которые потянут за собой приоритетные отрасли, регионы и экономику страны в целом, но получили постоянную головную боль. Отчёты Минэкономразвития свидетельствуют о неравномерности развития ОЭЗ. Счётная палата регулярно признаёт их деятельность неэффективной. Главные проблемы – низкие показатели роста и превращение ряда ОЭЗ в «чёрные дыры», поглощающие бюджетные деньги.
Нельзя сказать, что ситуация пущена на самотёк. Она постоянно находится в зоне внимания Правительства, которое выпустило более сотни посвящённых этому вопросу постановлений. Закон, регулирующий создание и деятельность ОЭЗ, корректировался 24 раза. Последний раз – в июне 2021 года.
Финансирование инфраструктурных проектов, необходимых для функционирования ОЭЗ, осуществляется за счёт федерального, регионального и местных бюджетов (п. 1 ст. 6), а полномочия по непосредственному руководству конкретной территорией могут быть переданы исполнительной власти соответствующего региона (п. 2 ст. 7). Это значит, что региональные власти играют определяющую роль в развитии ОЭЗ.
В соответствии с направлениями деятельности все ОЭЗ разбиты на четыре типа: технико-внедренческие, промышленно-производственные, туристско-рекреационные и портовые. Ежегодно Минэкономразвития готовит отчёты об их деятельности и на основе динамики более 30 параметров даёт оценку их эффективности в процентах. Если этот показатель выше 80 процентов, деятельность ОЭЗ признаётся эффективной, если он находится в интервале 40–80 процентов – достаточно эффективной, если ниже 40 процентов – неэффективной.
С января 2006-го по декабрь 2015-го были созданы 33 особые зоны. На их финансирование из федерального бюджета выделили 122 млрд рублей, а все работающие в них предприятия получили льготы в виде нулевого налога на землю, имущество и транспорт и другие преференции, обусловленные видом экономической деятельности и типом ОЭЗ.
Итоги, подведённые по окончании 10-летнего цикла, свидетельствовали о невыполнении большинства контрольных показателей. Вместо запланированных 25 тыс. рабочих мест было создано 18 тыс., из выделенных 214 тыс. гектаров земли использовали 84,4 тыс. Регионы недофинансировали ОЭЗ на сумму 45,7 млрд рублей.
На восьми территориях работа вообще не велась, на 21 – велась неэффективно.
Относительно эффективной была признана деятельность только четырёх ОЭЗ.
Об окупаемости можно было забыть: поступления в виде таможенных и налоговых платежей составили 40 млрд рублей, то есть менее трети от вложенных в их создание 122 млрд. Значит, государственные инвестиции не работали. Причину вскрыл глава комитета Госдумы по бюджету и налогам Андрей Макаров. Он сообщил, что значительная часть государственных средств так и не была пущена в дело: всё это время они пролежали на депозитах и принесли совокупный доход в 30 млрд рублей.
Эта схема прокручивания денег, выделенных государством на создание и функционирование ОЭЗ, спровоцировала известное замечание Григория Явлинского: «Коррупция в особых экономических зонах достигла такого масштаба, что их можно превращать в просто зоны».
То есть, перефразируя Виктора Черномырдина, хотели создать ОЭЗ, а получилось как всегда: народные деньги ушли в частные карманы.
Правительство Дмитрия Медведева отреагировало на этот оглушительный провал ликвидацией восьми неработающих зон и введением дополнительных критериев, которые следовало учитывать при создании ОЭЗ и при оценке их результативности. Кроме того, в отчёты об эффективности за третий, шестой и десятый годы функционирования ОЭЗ предписывалось включать предложения по досрочной ликвидации неэффективных зон, а с регионов их приписки взимать средства, выделенные на конкретную зону из федерального бюджета.
Отчёт о деятельности ОЭЗ за 2020-й выглядел более оптимистично. Если вынести за скобки туристско-рекреационный кластер, среднее значение показателя эффективности которого достигло 87 процентов за весь период с начала функционирования ОЭЗ и 94 процентов за 2020 год. Эти цифры практически совпадают с данными за доковидный 2019 год (соответственно 86,7 и 94 процента), что можно интерпретировать как устойчивость ОЭЗ к спровоцированному коронавирусом кризису.
В 2020 году объём налоговых, таможенных и страховых отчислений резидентов (185,4 млрд рублей) впервые превысил бюджетные вложения в инфраструктуру ОЭЗ (176,1 млрд рублей). Разница не очень большая – всего 5,3 процента. Но здесь важна динамика: в 2019-м платежи резидентов в бюджет (134,8 млрд рублей) были на 15,5 процента меньше, чем госфинансирование инфраструктуры.
В то же время из-за налоговых, таможенных и страховых льгот бюджет недополучил 49 млрд рублей, а это значит, что государство тратит и теряет больше, чем получает в виде налогов, и это продолжается уже 15 лет.
По-прежнему плохо обстоят дела с освоением бюджетных инвестиций: за весь период использовано 68 процентов федеральных средств и 93 процента региональных, а в 2020 году эти показатели просели ещё больше – до 48 и 66 процентов соответственно. Это означает, что государственные деньги продолжают крутиться на депозитах, вместо того чтобы работать на развитие.
В 2020-м рост количества рабочих мест превысил прогнозное значение на 86 процентов, а объёмы выручки работающих в ОЭЗ компаний оказались в два раза больше запланированных. На 15 процентов выросли инвестиции резидентов. Но в целом за всё время деятельности бизнеса реальный объём его инвестиций в ОЭЗ (420 млрд рублей) оказался в два с лишним раза меньше заявленного (970 млрд рублей).
Бурный рост доходов и числа рабочих мест на фоне двукратного недофинансирования вызывает вопросы к качеству планирования и прогнозирования.
А стагнация общего показателя эффективности (два года держится на уровне 94 процентов) в сочетании с существенным ростом отдельных показателей – сомнения в адекватности критериев результативности.
Было бы очень интересно сравнить отмеченные тенденции с итогами 2021 года, но следующий отчёт Минэкономразвития появится только летом. Поэтому придётся довольствоваться имеющейся информацией, тем более что показатели динамики эффективности по конкретным ОЭЗ позволяют отчасти прояснить накопившееся недоумение.
Лучше всего обстоят дела с единственной портовой зоной (Ульяновская область) и в кластере технико-внедренческих ОЭЗ. В пяти территориях из семи показатели эффективности колеблются от 90 до 100 процентов. Ещё две попали в разряд достаточно эффективных.
В промышленно-производственном кластере ситуация несколько хуже. Деятельность семи из 15 территорий признана эффективной, пяти – достаточно эффективной, трёх – неэффективной. При этом в двух достаточно эффективных и двух неэффективных ОЭЗ показатели эффективности снизились на 6–12 процентов.
Самым проблемным является туристско-рекреационный кластер. Из 10 зон, входящих в него, эффективными оказались четыре, одна – достаточно эффективной, четыре – неэффективными. При этом одни ОЭЗ показывают рост (до 21 процента), другие – спад (до 31 процента), а ещё в трёх зонах, приписанных к Дагестану, Северной Осетии и Кабардино-Балкарии, эффективность держится на уровне нуля.
В итоге складывается парадоксальная ситуация: чем более сложные технологические задачи решают ОЭЗ, тем выше их показатели эффективности.
Причиной этого могут быть недостаточно жёсткие требования, предъявляемые к особым зонам в момент их создания, а также более ответственное отношение руководителей регионов к учреждению технико-внедренческих зон, чем к созданию промышленно-производственных и туристско-рекреационных.
Об особой роли региональных руководителей в развитии ОЭЗ говорит и тот факт, что наиболее успешно этот метод применяется в Московской области, где высокую эффективность показывают сразу три особых зоны («Дубна», «Исток» и «Ступино»), и в Татарстане, который обеспечивает лидерство двух ОЭЗ («Иннополис» и «Алабуга»). Аналогичным образом обстоят дела с туристско-рекреационными зонами на Северном Кавказе: в трёх республиках показатели эффективности растут, а в трёх других держатся на нуле.
Случаи провалов, падения эффективности и замедления роста требуют прицельного анализа и принятия решений по исправлению ситуаций, но никаких признаков того, что такая работа ведётся, нет. Минэкономразвития выдаёт «среднюю температуру по больнице» и предлагает расширить льготы для резидентов ОЭЗ, а регионы, к которым приписаны неэффективные ОЭЗ, сводят все проблемы к дополнительным инвестициям.
Попытки объяснить провалы туристско-рекреационных зон спецификой Северо-Кавказского региона выглядят не очень убедительно, так как Карачаево-Черкесия, лидер группы, показала в 2020-м рост с 75 до 95 процентов. Чечня и Ингушетия, находящиеся в том же регионе, тоже существенно повысили эффективность своих ОЭЗ – с 69 до 83 и с 25 до 46 процентов соответственно.
Судя по тому, что пишут на эту тему северокавказские СМИ, успех местных проектов зависит от способности руководителя региона выбить дополнительные средства из федерального центра и подчинить своей воле местную бизнес-элиту. Иными словами, Карачаево-Черкесии денег дали, а Дагестану (нулевая эффективность ОЭЗ) – нет; глава Чечни контролирует республиканский бизнес, а лидер Северной Осетии (тоже нулевая эффективность) – нет. То есть всё предельно просто: судьба ОЭЗ зависит от хватки главы региона, к которому она приписана.
Объединение всех северокавказских ОЭЗ под крышей АО «Курорты Северного Кавказа», созданного в 2010 году, проблем развития особых зон не решило.
Эта увязшая в согласовании проектов организация играет роль прокладки, которая мешает прямым контактам регионов с федеральным центром и одновременно прикрывает художества местных элит.
Достаточно вспомнить историю многострадальной ОЭЗ «Матлас» (Дагестан), созданной в 2010 году и стагнировавшей в течение нескольких лет на фоне попыток выстроить её инфраструктуру. ОЭЗ ликвидировали в середине 2010-х и реанимировали в 2019-м, чтобы в соответствии со стратегией АО «Курорты Северного Кавказа» отложить начало работ до 2025 года. «Не накроется ли всё медным Матласом?» – иронизирует по этому поводу РИА «Дербент».
Стоит ли удивляться, что по итогам проверки использования бюджетных средств, направленных в уставный капитал АО «Курорты Северного Кавказа», Счётная палата пришла к выводу о неэффективности подведомственных этой организации ОЭЗ: ни одна из заявленных целей не достигнута, позитивного влияния на экономику регионов нет. А речь, напомним, идёт о достаточно солидной сумме государственных инвестиций (31,8 млрд рублей), которые всё это время болтались на неких депозитах.
Летом 2020 года СМИ сообщили, что Минэкономразвития внесло на рассмотрение Правительства законопроект о совершенствовании деятельности ОЭЗ. Говорили об объединении в одну группу всех особых зон, кроме портовых, и предоставлении им ещё больших преференций в виде снижения налогов и страховых сборов.
Предлагаемые меры выглядели как аттракцион невиданной щедрости: обнуление налога на прибыль в первые пять лет и снижение его до 13,5 процента (при стандартной ставке 20 процентов) ещё на пять лет, уменьшение страховых сборов для занятых на новых рабочих местах с 30 процентов до 8,1 процента – для северокавказских регионов и до 14 процентов – для всех остальных, снижение НДФЛ с 13 до 7 процентов.
Через год появился новый законопроект, который предусматривал объединение в одну группу только ОЭЗ технико-внедренческого и промышленно-производственного типов и всё те же финансовые преимущества, но в гораздо меньшем масштабе.
В целом создаётся впечатление, что правительственные экономисты не знают, что ещё можно сделать с этим созданным 15 лет назад инструментом, как перетасовать эти особые зоны и какие новые льготы ввести, чтобы заставить их работать.
Пока они думают, кабинет Мишустина пошёл другим путём, ужесточив, как следует из постановления Правительства № 1211, критерии создания ОЭЗ. Первое нововведение – потенциальные инвесторы обязаны представить письменные, документально обоснованные гарантии того, что совокупный размер их вложений за три года со дня создания ОЭЗ будет не меньше объёмов государственных инвестиций в инфраструктуру этой особой зоны.
Вторая новация – требование к минимальному количеству резидентов. Если совокупный объём запланированных на 10 лет вложений (каждого инвестора) колеблется между 8 и 20 млрд рублей, для создания ОЭЗ нужно не менее пяти резидентов; при вложении более 20 млрд рублей допускается размещение одного резидента.
И третья – планируемый объём совокупных инвестиций резидентов ОЭЗ на конец 10-го года реализации проекта должен быть как минимум в пять раз больше, чем государственные вложения в инфраструктуру зоны.
Здесь налицо принцип «лучше меньше, да лучше».
Или, как заметил вице-премьер Юрий Трутнев, «создавать ОЭЗ нужно только тогда, когда гарантированно есть инвестор, этот инвестор понимает, что делает, у него есть источники для финансирования проекта, и когда губернатор поддерживает этот инвестпроект».
То есть Минэкономразвития готово наращивать финансовые преференции, а заодно и нагрузку на госбюджет ради привлечения любых инвесторов, а руководство Правительства делает ставку на ответственных инвесторов, способных обеспечить объёмы вложений, существенно превосходящие государственные расходы на инфраструктуру особых зон.
Одновременно с этим Правительство планирует принять меры для поддержки регионов, участвующих в создании и функционировании ОЭЗ, путём увеличения с пяти до 15 лет срока господдержки по компенсации расходов на создание, модернизацию и реконструкцию объектов инфраструктуры ОЭЗ, а также через возмещение затрат на их капитальный ремонт.
Естественным продолжением этой политики должно стать уточнение критериев, применяемых для определения эффективности ОЭЗ.
Проблема в том, что оценки Минэкономразвития отражают выполнение планов, составленных управляющими компаниями, то есть работает субъективная схема: чем меньше запланируешь, тем выше эффективность.
Но гораздо более адекватными могут оказаться объективные критерии: влияние ОЭЗ на социально-экономическое развитие регионов, сравнение итогов работы в особой зоне с результатами деятельности аналогичных предприятий, запущенных вне ОЭЗ, и тому подобное.
Ещё один актуальный вызов – кадровый голод. Минэкономразвития рапортует о сверхплановом увеличении числа рабочих мест, а работающие в ОЭЗ компании зачастую не могут найти людей, которые могли бы занять эти рабочие места. При особой экономической зоне «Алабуга» создан специальный колледж, готовящий профильных специалистов, и этот опыт стоит масштабировать на другие ОЭЗ.
Вообще, пора уже скорректировать отношение к расхожим клише «рынок сам всё отрегулирует», «бизнес идёт туда, где выгодно» и прочим. Они, конечно, отражают экономические практики, но не все. Как показали 15 лет существования ОЭЗ, жизнь часто оказывается богаче: в ней действуют и другие факторы. Поэтому для получения реального результата (а не отчёта об освоении средств) нужна прицельная содержательная работа, базирующаяся на глубоком анализе имеющихся проблем и будущих вызовов.
Вера Зелендинова