Мастер-планирование, или Новый инструмент пространственного развития муниципальных образований

Президент России в своем послании Федеральному собранию в феврале 2024 года поставил задачу обеспечить разработку, утверждение и реализацию не менее 200 мастер-планов для крупных и малых городов и городских агломераций. Кроме того, по итогам совещания по вопросам развития дальневосточных городов он дал поручение Правительству РФ совместно с Государственной думой до конца 2024 года провести интеграцию мастер-планов развития городов в законодательство РФ о градостроительной деятельности. Это означает, что институт мастер-планирования, постепенно развивавшийся последние 14 лет, выходит на качественно новый уровень.
Дмитрий Петрович Соснин, заведующий кафедрой территориального развития им. В. Л. Глазычева Президентской академии (РАНХиГС)
Что такое мастер-план
Сразу оговоримся, что понятие мастер-план многозначное. Поэтому может возникать определенная терминологическая путаница при использовании этого слова. Мастер-планы могут разрабатывать для городов и городских агломераций, а могут — для отдельных территорий внутри города: набережных, парков, исторических центров, жилых кварталов и микрорайонов. Часто их делают в рамках проектов комплексного развития территорий.
По структуре, содержанию, функциональному использованию, сложности разработки мастер-планы городов (их часто называют стратегическими мастер-планами) и мастер-планы отдельных территорий представляют собой совершенно разные документы. Кроме того, отдельным видом документов являются мастер-планы туристских территорий. Далее мы будем рассматривать только мастер-планы городов и городских агломераций, оставив за скобками внутригородские и туристские территории.
Первый опыт
История внедрения практики мастер-планирования в нашей стране началась с мастер-плана города Перми, который разрабатывался в 2008–2010 годах и был принят в 2010 году. По замыслу инициаторов разработки он должен был направлять процесс преобразования и пространственного развития территории, исходя из долгосрочного горизонта планирования и заложенной в документ модели компактного города. Мастер-план Перми разрабатывался в рамках муниципального задания, выданного администрацией города МАУ «Бюро городских проектов». Это муниципальное автономное учреждение, в свою очередь, заключило договоры с несколькими зарубежными компаниями, образовавшими для выполнения данной работы консорциум.
Использование средств местного бюджета для разработки мастер-плана Перми наглядно проявило проблему отсутствия юридического закрепления такого типа документов в российском законодательстве. Разработанный стратегический мастер-план был оформлен как прикладная научно-исследовательская работа по подготовке предложений для разработки и реализации генерального плана города. Это вызвало вопросы у контрольно-надзорных и правоохранительных органов, касающиеся правомерности разработки документа и степени его фактического использования при подготовке генплана.

Развитие практики
#492811_300_d#
После некоторой паузы, связанной в том числе с осмыслением проблем, возникших вокруг разработки и последующего использования мастер-плана Перми, практика мастер-планирования стала распространяться по всей стране. По оценкам ДОМ.РФ, с 2010 года в России было разработано более 100 мастер-планов городов (городских агломераций) или аналогичных по смыслу документов (стратегий или концепций пространственного развития). Большую роль в продвижении мастер-планирования сыграли федеральные институты развития ДОМ.РФ и ВЭБ.РФ. Нередко заказчиками мастер-планов для городов — территорий присутствия выступали крупные корпорации, такие как «Норникель» (мастер-план Норильска), «Северсталь» (мастер-план Череповца).
В качестве успешного примера разработки и практической реализации мастер-плана эксперты часто приводят город Дербент. В 2019 году был проведен открытый международный конкурс по созданию мастер-плана Дербента. Заказчиком конкурса выступил благотворительный фонд «Я люблю Дербент» крупного бизнесмена С. А. Керимова. Оператором конкурса было выбрано Агентство стратегического развития «Центр». Конкурс проводился при поддержке Правительства Республики Дагестан и администрации городского округа Дербент. Победителем конкурса стал консорциум под лидерством проектно-консалтинговой компании «Новая Земля».
Мастер-план Дербента позиционировался не только как набор градостроительных карт, финансовых моделей и транспортных схем, но и как инструмент проектирования будущего людей — жителей города. Разработчики пытались ответить на вопросы: кто такой современный житель Дербента, какие сценарии жизни у людей и как они связаны с городом, каким может быть город, чтобы житель включил его в свой сценарий будущего, какие проекты и в какой части городской среды необходимы?
Ахиллесовой пятой многих разработанных стратегических мастер-планов городов является проблема их практической реализации. Она вытекает из отсутствия необходимого объема ресурсов и субъектов, готовых взять на себя реальную ответственность за воплощение в жизнь конкретных проектов, прописанных в документе. Можно сказать, что в таких случаях мастер-план остается своего рода «полиграфическим» изделием, содержащим большое количество красивых картинок прекрасного будущего города, но не имеющих перспектив реализации в обозримом временном горизонте.
Мастер-план Дербента выгодно отличался от подобных негативных примеров: для его реализации был создан реально действующий профессиональный проектный офис, из разных источников найдены ресурсы для приоритетных проектов мастер-плана, в городе стали заметны системные позитивные изменения, особенно в его исторической части.
Мастер-планы в ДФО
В 2020–2023 годах количество городов, для которых стали разрабатываться стратегические мастер-планы, резко увеличилось. Если в предыдущее десятилетие их создавали преимущественно по инициативе федеральных институтов развития, корпораций, региональных и муниципальных органов власти, то в 2021 году впервые началась масштабная разработка мастер-планов на основании поручений Президента РФ.
По итогам пленарного заседания Восточного экономического форума, состоявшегося в сентябре 2021 года, президент дал поручение обеспечить разработку мастер-планов для административных центров регионов Дальневосточного федерального округа. Это города с населением свыше 50 тысяч человек, расположенные на территории ДФО, а также Тында и Северобайкальск. Изначально речь шла о 22 городах. Позже Минвостокразвития предложило включить в программу центры экономического роста — Большой Камень, Корсаков и Советскую Гавань. Всего в 2022–2023 годах было разработано 25 мастер-планов дальневосточных городов: для 11 региональных центров, девяти городов с численностью населения свыше 50 тысяч человек, трех городов с численностью населения менее 50 тысяч и двух столиц БАМа.
Отличительной чертой мастер-планов дальневосточных городов стало создание специального механизма их реализации в виде долгосрочных комплексных планов социально-экономического развития, утверждаемых распоряжениями Правительства РФ. Каждый долгосрочный комплексный план включает в себя ключевые показатели социально-экономического развития и их прогнозные значения, а также организационные мероприятия. И, самое главное, в их состав входят перечни мероприятий по развитию инфраструктуры города (городской агломерации) с указанием ответственных исполнителей, сроков реализации, объемов финансирования и источников финансирования (средств федерального бюджета, консолидированного бюджета субъекта РФ, внебюджетных средств). Кроме того, создана система реализации, мониторинга и отчетности реализации долгосрочных комплексных планов.
Итак, при разработке мастер-планов дальневосточных городов была сформирована следующая управленческая конструкция:
1) инициирование разработки было оформлено в виде поручения Президента РФ;
2) затем найдены средства на разработку мастер-планов (основной источник — средства федеральных институтов развития ДОМ.РФ и ВЭБ.РФ);
3) проектными и консалтинговыми организациями проведены исследования и разработаны мастер-планы;
4) ключевые положения мастер-планов представлены Президенту РФ;
5) в целях реализации мастер-планов распоряжениями Правительства России утверждены долгосрочные комплексные планы социально-экономического развития дальневосточных городов и городских агломераций.
При этом сами мастер-планы как официальные документы не утверждались, так как их юридический статус в российском законодательстве был не определен. По сути, они оставались концептуальными документами, содержащими основные направления пространственного развития соответствующего города (городской агломерации), а также большой объем аналитической информации, обосновывающей предлагаемые проекты и решения.
По информации министра по развитию Дальнего Востока и Арктики А. О. Чекункова, общий объем средств, предусмотренный долгосрочными комплексными планами социально-экономического развития дальневосточных городов и городских агломераций, — 4,4 триллиона рублей (на семь лет). Половина (2,2 триллиона) — внебюджетные средства, главным образом на жилищное строительство.
Несмотря на очевидные положительные стороны концентрации бюджетных и внебюджетных ресурсов в целях форсированного развития дальневосточных городов, необходимо отметить и наличие некоторых рисков. На них, в частности, обратила внимание аудитор Счетной палаты России Н. А. Трунова в своем выступлении на круглом столе Комитета Совета Федерации по экономической политике в июне 2024 года. По ее словам, мастер-планы и планы комплексного социально-экономического развития городов ДФО содержат излишне оптимистичные оценки численности населения, что в итоге может привести к строительству избыточной инфраструктуры.
Тиражирование модели
Сформированная при разработке мастер-планов дальневосточных городов управленческая модель была затем использована для арктических населенных пунктов. В июле 2023 года в Мурманске Президент РФ В. В. Путин провел совещание по развитию закрытых административно-территориальных образований и населенных пунктов в Арктической зоне России. По итогам совещания вышли поручения президента:

до 1 июля 2024 года обеспечить разработку мастер-планов развития опорных населенных пунктов Арктической зоны РФ;
на их основе до 1 октября 2024 года разработать и утвердить комплексные планы долгосрочного социально-экономического развития на период до 2035 года, установив источники финансирования расходов на реализацию мероприятий, предусмотренных этими комплексными планами.

В ноябре 2023 года распоряжением Правительства РФ утвержден перечень из 16 опорных населенных пунктов в Арктике. Именно для опорных населенных пунктов, включенных в данный перечень, и был запущен процесс разработки мастер-планов в целях исполнения поручения президента.
В итоге положительный опыт разработки мастер-планов дальневосточных городов и арктических опорных населенных пунктов позволил сделать следующий шаг: Президент России в своем послании Федеральному собранию 2024 года предложил определить перечень из 200 крупных и малых городов страны. Для каждого из них должен быть разработан и реализован свой мастер-план, а в целом программа развития должна охватить порядка двух тысяч населенных пунктов, включая села и поселки.
Возникает вопрос: почему практика мастер-планирования оказалась настолько востребованной? Позволю дать свой ответ, предположив, что с помощью мастер-планирования появляется возможность преодолеть разрыв между долгосрочным целеполаганием, программированием[1], в рамках которых формируется потребность в инфраструктуре, как правило, превышающая бюджетные возможности, и трехлетним бюджетным планированием, определяющим фактические направления и объемы финансирования.
Мастер-планирование позволяет выделить из лонг-листа наиболее приоритетные для развития инфраструктуры потребности и сформировать шорт-лист для включения в планируемые бюджетные расходы. Кроме того, мастер-планы, наглядно и доступно показывая перспективы развития территории, облегчают процесс привлечения внебюджетных инвестиций и человеческого капитала, создавая привлекательный для жизни образ будущего территории.

[1] В виде стратегий социально-экономического развития, генеральных планов, государственных и муниципальных программ.