«Подводные рифы и камни»: что не учел Федеральный закон о туризме?
Туризм становится все более значимым в нашей жизни. Острота ведущихся в Дагестане споров о плюсах и минусах данного явления, на самом деле, гораздо глубже и затрагивает непростые страницы истории и современной ситуации в этой сфере. Для того, чтобы в этом разобраться, придется вспомнить о «человеческих зоопарках» и выяснить, что собой представляет термин «дестинация», которого до сих пор нет в российском законодательстве.
Коронавирусная пандемия заставила обратить взоры россиян на туристический потенциал родной страны. Одним из точек притяжения внутреннего туризма стал Дагестан. Власти республики и сами ее жители, несмотря на недостаток необходимой инфраструктуры, активно включились в эту работу. Создаются новые туристические маршруты, как грибы после дождя растут гостевые дома, существенно расширяется спектр оказываемых услуг. Однако помимо объективных причин, тормозящих развитие отрасли, имеются и проблемы в сфере законодательства.
Недавно был разработан проект Федерального закона “О туризме и туристской деятельности в РФ”. Обеспечение качества и доступности услуг в сфере туризма, создание современной туристско-рекреационной инфраструктуры и повышение ее конкурентоспособности на международном рынке, – все это относится к приоритетным задачам развития в стране туризма, нашедшим отражение в готовящемся Законе.
По мнению российских законодателей, существующее нормативные регламенты туристской деятельности пока носят фрагментарный и декларативный характер. В принятый еще в 1996 году № 132-ФЗ “Об основах туристкой деятельности в РФ” за все время было внесено 25 правок, но он так и не был “направлен на обеспечение достижения приоритетных целей по обеспечению комплексного развития внутреннего и въездного туризма, усиление социальной роли туризма, отдыха и оздоровления для всех жителей РФ, закрепленных в Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года”.
Но проблема развития туризма имеет под собой и другие “подводные рифы и камни”, о которых многие не подозревают.
Редакция РИА “Дербент” попросила рассказать о том, что в себе может таить развитие туризма в Дагестане, а также об актуальности законодательной поддержки этой сферы, председателя республиканского отделения Русского географического общества, д.г.н. Эльдара Эльдарова.
– Эльдар Магомедович, какова роль законодательства в сфере туризма?
– Начну с того, что туризм – это одна из трех главных составляющих нашей повседневной жизни – быта, работы и отдыха. Правда, туризм – это не просто отдых, а его наиболее активная фаза (рекреация), связанная с временным покиданием людьми мест своей бытовой и трудовой деятельности. Причем, такого рода перемещения в пространстве, в принципе, характерны для поведения любого высокоорганизованного животного.
Например, жизнь особого вида Кочевого муравья наполнена регулярными коллективными миграциями, очень напоминающими в одних случаях военные экспансии, в других – цыганские кочевья, а в-третьих – туристские походы. Да и в любой оседлой муравьиной или пчелиной популяции всегда находятся “активные туристы”, периодически покидающие свой родной дом, чтобы просто изучить (осмотреть, ощупать, обнюхать, опробовать и т.д.) незнакомую среду, а затем вернуться в привычную. Эта информация насекомого-туриста со временем может оказаться полезной при выборе нового более безопасного и сытного места проживания для всей его родни.
В таких сравнениях важно видеть и то, что при туристических и иных формах миграций животных у последних происходит установление контактов со своими сородичами или формируется новый опыт защиты от хищников. Такой опыт особенно важен для тех людских сообществ, в среде которых встречи “гостей” с “хозяевами” способны перерастать в довольно жуткие формы взаимоистребления.
Именно поэтому укрепление дружеских и культурных связей между народами представляет собой ключевую задачу Всемирной туристской организации, действующей под патронатом ООН. На этом принципе, по идее, и должны базироваться все национальные Законы о туризме.
– Люди, в отличие от животных, участвуют в специализированных курортно-оздоровительных и культурно-познавательных турах, не правда ли?
– Но разве сезонный перелет птиц в южные страны – не аналог оздоровительных туров населения в тёплые приморские курорты? А познавательные туры пчел-разведчиц – не подобия путешествий журналистов и разведчиков в дальние страны? Кем на самом деле был знаменитый русский купец XV века Афанасий Никитин? Основателем отечественного зарубежного туризма (так принято его представлять в школьных учебниках истории и географии), или же самым успешным (пока не оказался на родной земле) русским разведчиком средневековья? В последние годы мы узнали и то, как с заграничными экскурсиями может быть тесно связана диверсионная деятельность спецслужб. По крайней мере, если судить по очень уверенным заявлениям на этот счёт властей Великобритании и Чехии.
Так что трудно оспорить тот факт, что разнообразные виды рекреации характерны как для людей, так и диких животных. Главная разница здесь заключается в том, что правила и регламенты своей рекреации люди печатают на бумаге, в частности, в виде законов, а животные законотворчество вовсе не практикуют, и правила их поведения в основном предопределяется генетической памятью.
– В проекте Закона о туризме содержится целый ряд понятий, которые не использовались в действующем Федеральном законе № 132-ФЗ. О чем идет речь?
– Новый Закон вводит в обиход такие термины, как туристический кластер, туристический агрегатор, онлайн бронирование и др. Его понятийный аппарат расширился, в том числе за счет включения в него определений отдельных видов туризма, получивших распространение в мире и в Российской Федерации за последние два десятилетия. Это, например, молодежный, автомобильный, экологический, сельский, научный, круизный, лечебно-оздоровительный и другие виды туризма. Но, на мой взгляд, в нём необоснованно отсутствует ряд фундаментальных терминов, широко использующихся за рубежом. Например, “дестинация”, означающая пространство осуществления туристской деятельности.
– Но в проекте используется синонимичное и русское понятие – “туристская территория”. Разве этого мало?
– Вообще-то и туризм, и территория – это не русские термины. Это во-первых. А во-вторых (и это главное!), в зарубежной туризмологии под дестинацией понимается не просто территория, посещаемая разными людьми. Речь идёт прежде всего о площадке, где достигается компромисс между ними на уровне как рыночных, так и межкультурных взаимоотношений. То есть, в отличие от территории, понятие дестинация более органично согласуется с основополагающей функцией мирового туризма, о которой было сказано выше.
Употребление в новом Законе понятия “туристская территория” по сути выражает апелляцию к традиционному казенно-казарменному жизнеустройству, подразумевающему предельно строгое иерархическое ранжирование туристического пространства: стоянка — учреждение — административный район — область — экономический район — республика — страна в целом — лагерь социализма. При таком подходе, конечно, ни о каких “култур-мултур взаимоотношениях”, а тем более – о возможных противоречиях и конфликтах в районах массового отдыха, речи быть не может.
– То есть, вы считаете, что понятие “дестинация” перспективно как для российской науки о туризме, так и отечественного туристского законодательства?
– Посудите сами: космические орбитальные станции, которые в последние годы для очень богатых людей служат объектами туризма – это разве территории? Обоснованно ли считать бороздящие морские просторы и редко заходящие в порты яхты и круизные лайнеры территориями?
– С перестройкой произошло крушение прежде устойчивых туристических связей внутри советского пространства, утратились весьма тесные человеческие контакты между разными народами и регионами. Учитывается ли в новом Законе этот печальный опыт развития туризма в нашей стране?
– Видимо, для московских законотворцев этот период истории подобен страшному сну, который, по их разумению, лучше не вспоминать. Потому и региональные проблемы туризма 1990-х оказались вне зоны их внимания и, тем более, научного осмысления.
Но в Дагестане ведь многие помнят, например, о проявлениях агрессивности со стороны жителей горных дестинаций в 1989-1991 годы. В тот период сначала были сожжены спальные корпуса турбазы “Гергебиль”, затем такая же участь постигла турбазы “Ботлих” и “Гуниб”. Причем свой протест местные исламские радикалы не скрывали: они были против тех форм поведения туристов, которые не вписывались в традиционно строгие каноны жизни горцев.
Многие помнят слова, высказанные в те годы Абдуразаком Мирзабековым – пожалуй, наиболее авторитетным из всей плеяды премьер-министров Дагестана – о том, что не стоит развивать в республике массовый туризм, дабы не формировать в трудовых навыках её населения лакейских повадок.
К сожалению, разработчики новой версии Закона о туризме не посчитали нужным учесть опыт адаптационного подхода к территориальной организации туризма, который весьма продуктивно разрабатывался на географическом факультете МГУ им. М.В. Ломоносова в течение 1980-1990-х годов и был направлен на решение гуманитарных проблем рекреационного освоения регионов.
– Этнокультурные последствия для дестинаций – это, несомненно, серьезный вопрос организация туризма в регионах России. А что об этом говорит зарубежный опыт?
– Можно, например, вспомнить опыт туристического развития далекой Кубы. В первой половине 20-го столетия эта страна являлась южным штатом и отсталым сырьевым придатком США. Куба на глазах превращалась не только в крупный узел производства и перевалки наркотиков, но и главный организующий центр преступного мира Центральной и Северной Америки. Американское влияние стало угрозой для национальной самобытности и морального облика кубинского народа.
Значительная часть населения этой страны в те годы участвовало в обслуживании американских туристов. Это способствовало распространению у кубинцев психологии прислужничества, привычки жить на подачки, нездоровой атмосферы азартных игр, проституции. Как отмечает российский политолог А.И. Строганов, накануне революции на Острове свободы насчитывалось 100 тыс. проституток, 21 тыс. человек была занята в игорном бизнесе, и это тогда, когда безработицей была охвачена примерно четверть местного населения.
То есть, надо осознавать, что туризм по своему культурному содержанию разнополюсен. Он может играть не только положительную, но и отрицательную роль в общественном развитии дестинации. И, надо отметить, что зарубежные этнографы и культурологи уже давно исследуют туризм через призму таких противоречивых категорий, как “туристская дестинация” и “этническая резервация” (поселение остатков коренных народов). При этом речь идет о туризме как факторе искусственной “аборигенизации” территории, превращения её в подобие “человеческого зоопарка”.
– Насколько мне известно, “человеческие зоопарки” были когда-то обычным явлением в Европе и США…
– Согласно Википедии, в XIX – начале XX веков они практиковались в некоторых странах Запада и служили развлечением для публики. Целью их создания было продемонстрировать выходцев из Азии и Африки в самом естественном и подчас примитивно-дикарском виде. Организация подобных заведений, особенно в Германии, имела ярко выраженный расистский подтекст. При этом африканцы выставлялись зачастую рядом с обезьянами, чтобы показать их общее происхождение.
В истории известен предприниматель Карл Хагенбек, который в 1907 г. открыл в Гамбурге первый в мире зоопарк, где для животных были созданы природные условия обитания. Но еще до того Хагенбек решил демонстрировать публике туземцев. От отца ему досталась большая коллекция животных, и с 1875 г. Карл начал вместе с фауной показывать аборигенов некоторых стран.
Скажем, в 2013 году в Европе довольно широко отмечали скорбную дату – 90-летие со дня создания в Дахау, близ Мюнхена первого концлагеря нацисткой Германии. Так что и через 4 года в назидание будущим поколениям в цивилизованных странах, наверняка, отметят 150-летний юбилей первого “человеческого зоопарка”. Уверен, такого рода гуманитарная информация будет поучительной и для российского общества, ныне переживающего очень противоречивый этап своего культурно-исторического развития.
– Вы коснулись вопросов не только имперского, но и расово-этнического развития. Неужели они актуальны для нашей страны?
– При прогнозировании развития российских дестинаций Кавказа мы, действительно, внедряемся в исключительно деликатные темы современного геополитического дискурса. Одна из них касается вопросов эволюции империй, для которых Кавказ издавна являлся “лакомым блюдом”. Другая – судьбы реальных и потенциальных сателлитов в данном регионе, в том числе по линии развития массового туризма. С позиций современной общественной географии такие вопросы должны решаться на основе гуманного сочетания “жестких” и “мягких” адаптационных механизмов взаимодействия метрополий со своими сателлитами. По мнению моего коллеги, профессора географического факультета МГУ Анны Александровой, рационализм в таком подходе определяется поиском оптимума в соотношении отмеченных сил влияния государства – “жесткой” (“кнута”) и “мягкой” (пряника) – на свои туристские дестинации.
Туристическое освоение, с одной стороны, и имперская военная оккупация территорий, с другой – это совершенно несовместимые процессы. Массовый туризм в условиях цивилизованных общественных систем представляет собой мощный фактор социально-экономического, этнокультурного и экологического облагораживания дестинаций. Что же касается империализма, то это – неминуемый фактор деградации оккупированных земель и нравственной культуры проживающих на них народов. На таких землях неизменно разворачиваются так называемые “порочные круги” общественной депрессии. При этом важно знать и то, что в глубокую депрессию способны впадать и туристские дестинации, если при их освоении игнорируются гуманитарные вопросы комплексного обустройства территорий.
– То есть выходит, что с вопросами расово-этнического порядка у нас все в порядке?
– Думаю, этого не скажет ни один болельщик в свое время знаменитого футбольного клуба “Анжи”, чернокожие члены которого испытывали серьезный моральный дискомфорт от бананов, которые им бросали под ноги на столичных стадионах. Да и само, мягко скажем, недоверчивое отношение Центра к этому клубу и всему проекту “Дагестан футбольный” – тоже говорит о многом. Поэтому, полагаю, что не стоит особо строить радужные надежды на государственную инвестподдержку проекта “Дагестан туристический”. Да и потенциальных могущественных инвесторов из числа дагестанских предпринимателей для такой цели уже практически не осталось: одни – “в бегах”, другие – в “местах не столь отдаленных” (все тихо вспомнили про горный курорт “Матлас”…).
– Если обратиться к тексту рассматриваемого нами проекта, то в нем весьма основательно освещаются проблемы финансовой деятельности туроператоров, которые во многом обусловлены непрозрачностью туристического рынка. Какие меры в этом плане предусматривает новый Закон?
– В Законе подчеркивается важность “обеспечения ответственности туроператоров” и совершенствование механизмов финансового стимулирования такой ответственности. Также говорится о финансовой поддержке действий последних по защите прав и интересов туристов, что на законодательном уровне предполагает пересмотр соответствующих правовых норм. В этой связи предлагается разграничение их для различных видов туризма. Причем для каждого из таких видов предусматривается свой объем финансового обеспечения.
– Вам, как одному из руководителей региональных отделений Русского географического общества, было доверено выступить экспертом данного проекта Федерального закона “О туризме и туристской деятельности в Российской Федерации”. Какие Вы внесли конкретные предложения относительно его структуры и содержания?
– Судя по содержанию проекту, для меня совершенно очевидно, что его разработчики не осознают наличия проблем и перспектив развития России именно как федеративного государства. И это при том, что Закон именуется Федеральным. В нем проигнорированы описанные выше проблемы возможной общественной деградации туристских территорий.
Поэтому мною было предложено внести в проект ФЗ дополнительную 11-ю главу со следующими 5-ю новыми статьями:
Глава XI. Национальное наследие туристской территории
Статья 53. Препятствие распространению на туристских территориях расовой, этнической и религиозной неприязни, проявлению политического и религиозного экстремизма
Статья 54. Модернизация местных производств, объектов инфраструктуры и сферы услуг с целью снижения уровня безработицы и повышения качества жизни населения дестинации
Статья 55. Обеспечение сохранности и воспроизводства этноязыковой и культурной самобытности населения дестинации
Статья 56. Совершенствование системы мониторинга состояния и использования памятников истории и культуры, музейного, библиотечного и фольклорного фондов туристской территории
Статья 57. Охрана и бережное использование в познавательных и воспитательных целях природного наследия народов дестинации.
– Очевидно, что закрепление в законопроекте предложенных Вами новых статей позволит обозначить и в правовом порядке упредить возможные общественные риски для национально-автономных образований Российской Федерации в связи с их рекреационным освоением.
– Эти статьи касаются судьбы тех субъектов Федерации, которые имеют выраженную этнорелигиозную специфику. Ни центр, ни регионы не должны строить надежды прежде всего на экономические дивиденды от туризма. Не следует им зацикливаться и на очень уж пространных вопросах “обеспечения ответственности туроператоров”. Какая может быть “ответственность” в условиях туристического рынка, да еще и в пределах инонациональных окраинных субъектов? Какими вообще методами эту “ответственность” можно “обеспечивать”?
По нашему убеждению, следует прежде всего помнить о том, что туризм – это главная сфера и площадка, где без всякого волевого и финансового “обеспечения ответственности” могут естественным образом укрепляться дружеские и культурные связи между народами.
Важно учитывать и все негативные для местного населения дестинаций последствия, связанные с массовым наплывом туристов. Важно знать и эффективно использовать меры их предотвращения. Иначе вместо новых точек социально-экономического роста получим очередные очаги конфликтов, которых у нас и без того хватает.
Сообщение «Подводные рифы и камни»: что не учел Федеральный закон о туризме? появились сначала на Новости Дагестана.