К вопросу о трансформации политических прав и свобод в условиях развития цифровых технологий
В настоящее время мы наблюдаем процессы интенсивного развития цифровых технологий, которые оказывают значительное влияние на все сферы жизнедеятельности общества. Разумеется, право не может остаться в стороне. В последние годы опубликовано большое количество работ, посвященных цифровизации права, при этом до настоящего времени нет согласия даже в понимании самого термина «цифровизация».
Можно выделить две основных точки зрения относительно содержания вышеуказанного понятия: одни авторы под цифровизацией права понимают любое использование цифровых технологий (например, появление электронных справочно-правовых систем), другие же исключительно качественные изменения права (смарт-контракты). Думается, что обе точки зрения являются отчасти правильными, поэтому в рамках данной статьи обозначенный термин будет использоваться как в узком, так и в широком смыслах.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» обеспечение ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике и социальной сфере является одной из национальных целей развития. С учетом того, что Россия уже стабильно входит в топ-50 всех основных международных рейтингов цифрового развития, выполнение целей, закрепленных в данном Указе, представляется вполне достижимым.
К сожалению, качественные изменения под влиянием процессов цифровизации в настоящее время наблюдаются в основном в сфере частного права, при этом, безусловно, развитие цифровых технологий обусловливает определенные изменения во всех сферах общественной жизни, в том числе и в сфере функционирования публичной власти. Тезис о том, что в Российской Федерации следующим этапом в развитии всей государственности является построение цифровой экономики, нашел свое отражение как в нормативных, так и в программных документах.
Так, относительно недавно была разработана Национальная программа «Цифровая экономика», одним из элементов которой является федеральный проект «Нормативное регулирование цифровой среды». По мнению ряда авторов, конституционное право как основополагающая правовая отрасль, регулирующая наиболее важные общественные отношения, испытывает глубокое влияние процессов информатизации общества. Выделяются множество направлений влияния информатизации общества на конституционное право. Во-первых, очевидным является такое влияние на институт прав человека. Информатизацией затронуты многие права, в том числе и право на информацию, право на неприкосновенность частной жизни, право на труд, многие политические права, культурные права, такие как свобода самовыражения и творчества, свободный доступ к культурным ценностям и т.д. Во-вторых, информатизация оказывает влияние на конституционно-правовой статус органов государственной власти. Например, во многих странах сейчас применяется или разрабатывается концепция электронного правительства.
В-третьих, процессы информатизации, безусловно, сказываются на правовом статусе средств массовой информации, изменяя их виды, социальную роль и, соответственно, правовое регулирование. Четвертым направлением выступает влияние информатизации на избирательное право, выражающееся, в частности, в создании новых технических средств народного волеизъявления. Существуют определенные риски, что цифровизация государственного управления станет самоцелью и будет ограничиваться лишь некоторыми изменениями в процессах деятельности органов власти. Важно избежать этого негативного явления. Надо добиться, чтобы связанные с цифровизацией изменения приводили к росту качества деятельности государства. Как уже говорилось выше, несмотря на широкое проникновение цифровых технологий в различные сферы общественной жизни (банковская, оказание государственных услуг и т.д.), политически права и свободы оказались практически не затронуты инновациями.
Полагаем, что под влиянием цифровизации институт политических прав и свобод (как и субъективных прав в целом) может развиваться в двух направлениях: во-первых появление новых способов реализации прав, во-вторых, закрепление принципиально новых прав, характерных для цифровой эпохи. Если говорить о первом направлении, то, по нашему мнению, наиболее перспективными были бы следующие три тенденции развития в данной сфере. Совершенствование процедуры проведения выборов и референдумов. Несмотря на то, что понятие «электронный бюллетень» появилось в законодательстве в 2005 г., Федеральный центр информатизации при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации создан в 1995 г.48 (в настоящее время Федеральное государственное казенное учреждение «Федеральный центр информатизации при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»), а проблемы и перспективы цифровизации избирательного процесса являются предметом активных дискуссий как на различных конференциях, так и на страницах научных изданий, качественные преобразования в сфере волеизъявления граждан на выборах стали появляться только в последние два года.
В избирательное законодательство был внесен целый ряд изменений, направленных на более широкое применение цифровых технологий (например, повсеместное внедрение КОИБов и КЭГов, принятие норм, закрепляющих использование цифровых избирательных участков, внедрение системы «мобильный избиратель», дистанционного электронного голосования, которое впервые имело место 8 сентября 2019 г. и т.п.)49. Однако говорить о полном переходе на электронное голосование пока рано. Следует согласиться с тем, что цифровизация такого, затрагивающего различные интересы больших групп граждан, политического процесса, как выборы, не может быть быстрой и протекать вне правового поля, которое создает избирательное право. Потребуется демократическая реформа избирательного права России.
В литературе выделяется множество проблем, с которыми уже столкнулась или может столкнуться избирательная система России при переходе на цифровые рельсы. К числу основных относятся: обеспечение стабильности работы цифровой платформы при проведении голосования и защиты от внешнего дистанционного вмешательства (например, в целях фальсификации результатов), реализации конституционного принципа тайного голосования и т.д. Отдельными авторами обращается внимание на то обстоятельство, что нормы законов, посвященных эксперименту с дистанционным голосованием, отсылающие к Федеральному закону «Об основных гарантиях…», создают иллюзию решения проблем обеспечения тайного голосования и адекватного учета волеизъявления избирателя в итогах голосования.
Нормативная конструкция Федерального закона «Об основных гарантиях…» концептуально отрицает дистанционное электронное голосование, которое зиждется на другом понятийном аппарате, неизвестных этому Закону технологиях. Поэтому, например, напоминание в законах об эксперименте о тайном голосовании само по себе является декларацией. При дистанционном электронном голосовании непосредственных правоотношений между избирателем и избирательной комиссией не происходит.
Тем не менее существуют примеры полного перехода на дистанционное электронное голосование через сеть Интернет. Пионером в данной области является Эстония, в которой подобная практика имеет место с 2005 г. Следует отметить, что если в 2005 г. на муниципальных выборах посредством голосования через сеть Интернет выразили свое волеизъявление только 9681 избирателей, что составляло 1,85% среди всех голосов, то в 2019 г. на парламентских выборах дистанционно свою волю выразили 43,8% избирателей. При этом количество бумажных документов, необходимых для организации выборов, продолжает сокращаться.
Например, с 2021 года в Эстонии начнет использоваться электронный список избирателей. Разумеется, никто не предлагает рассматривать избирательную систему Эстонии как образец, но изложенный выше пример убедительно показывает наличие огромного потенциала в сфере цифровизации избирательного процесса. Сейчас мы находимся только в начале пути. 2. Совершенствование процедуры подачи уведомлений и проведения публичных мероприятий.
Практика проведения публичных мероприятий, сложившаяся в Российской Федерации, позволяет многим авторам сделает вывод о некоей архаичности процедуры подачи уведомления, которая является относительно закрытой и содержит в себе потенциальные риски ограничения прав. А.В. Саленко отмечает, что «…важный процессуальный момент рожден современной эпохой цифровых технологий, а именно архаичная письменная процедура вызывает обоснованный вопрос: почему до сих пор нет возможности подачи онлайн-уведомлений о публичном мероприятии через официальный интернет-портал государственных услуг?
По своей правовой природе процедура согласования публичного мероприятия представляет не что иное, как государственную (муниципальную) услугу, которая, по нашему мнению, уже давно должна оказываться гражданам в электронном виде на едином портале государственных услуг, что в конечном счете будет на практике гарантировать транспарентность процедуры согласования и надлежащее администрирование».
Проблема нарушения прав граждан при подаче ими уведомлений о проведении публичных мероприятий также неоднократно поднималась в докладах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации55. Возможность подачи соответствующих уведомлений в электронном виде позволила бы решить большинство проблем в рассматриваемой сфере. Нельзя не отметить, что в настоящее время цифровизация привела к появлению новых форм публичного выражения мнений гражданами.
Начиная с 20 апреля 2020 г. в ряде городов Российской Федерации прошли «виртуальные митинги» с использованием приложений Яндекс.Навигатор и Яндекс Карты (Москва, Санкт-Петербург, Ростов-наДону, Самара, Нижний Новгород, Красноярск, Краснодар, Белгород и т.д.). Об эффективности подобных мероприятий говорит тот факт, что акцию жителей Ростова-на-Дону («виртуальный митинг» против обременительной процедуры выдачи пропусков для передвижения в период ограничений, введенных в целях предотвращения распространения новой коронавирусной инфекции) заметил губернатор Ростовской области, который указал главе администрации города на недоработки, допущенные в организации выдачи пропусков, и «потребовал от властей города изменить работу пунктов выдачи».
Указанные мероприятия освещались не только российскими, но и зарубежными средствами массовой информации. Следует отметить, что легальность подобных форм выражения мнения в Российской Федерации ставится под сомнение не только российскими, но и зарубежными авторами. Администрации соответствующих сервисов просто удаляли соответствующие сообщения. Но вне зависимости от отношения к рассматриваемым мероприятиям, полагаю, они должны быть нормативно урегулированы в самое ближайшее время. Правовой вакуум в такой чувствительной для государства сфере, как организация и проведение публичных мероприятий, может привести к серьезным негативным последствиям. 3. Проведение в дистанционном формате публичных, общественных слушаний, опросов граждан.
Данный раздел статьи в большей степени относится к уровню субъектов Российской Федерации и местному самоуправлению. Так, в соответствии с положениями главы 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ половина форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления приходится на различные способы участия населения, которые по умолчанию не подразумевают принятия обязательных решений (публичные и общественные слушания, собрания и конференции граждан, опрос граждан, правотворческая инициатива граждан и т.д.). Полагаю, что именно в данной сфере у цифровых технологий есть наибольший потенциал.
При этом для его реализации достаточно инициативы на региональном или местном уровне, так как федеральное законодательство довольно лаконично регулирует вышеперечисленные формы народного волеизъявления, оставляя субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям значительный простор для собственного правотворчества. Несмотря на вышеуказанное, удачных проектов в рассматриваемой сфере почти нет. При этом в 2014 г. в г. Москве стартовал проект «Активный гражданин», позволяющий жителям города дистанционно принимать участие в различных формах прямого волеизъявления граждан на региональном уровне.
В настоящее время проект насчитывает 4 639 329 участников (по состоянию на 13.09.2020 г.), за шесть лет его работы было проведено 4633 голосования, реализовано 3400 решений. По данным портала обработка такого количества мнений населения стоила бы 10 млрд рублей и при средней скорости опросов 1000 анкет в неделю заняла бы 2000 лет. Таким образом, цифровизация форм непосредственной демократии позволяет не только упростить процессы волеизъявления граждан, но и позволяет населению более активно участвовать в принятии публично-властных решений. В 2017 году проект перешел на платформу блокчейн, что позволяет в реальном времени следить за результатами голосования, подтверждать уникальность голосующих, проверять результаты без ущерба для тайны голосования. Данный по своему уникальный опыт может быть полезен и для иных субъектов и муниципальных образований Российской Федерации.
Подводя итоги, хотелось бы отметить, что в статье, разумеется, проанализированы не все варианты проникновения цифровых технологий в сферу реализации политических прав граждан. Как было указано, мы находимся в начале этого пути. Разумеется, цифровизация политических прав и свобод несет определенные риски и требует значительного изменения законодательства, но думается, что это неизбежный процесс и основной вектор развития системы гражданского представительства на ближайшие годы.
Трансформация и цифровизация правового регулирования общественных отношений в современных реалиях и условиях пандемии: коллективная монография / Под ред. И.В. Воронцовой. - Казань: Отечество, 2020. - 415 с.