«Регуляторная гильотина». Зачем нужна контрольно-надзорная деятельность в сфере образования?

Что такое контроль в сфере образования и как его проводят?

— 11 лет назад регионам России передали полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования, лицензированию и государственной аккредитации образовательной деятельности, подтверждению документов об образовании и (или) квалификации, об учёных степенях и званиях. У нас в регионе за это отвечает департамент образования, а именно управление по контролю и надзору в сфере образования, — рассказывает начальник управления по контролю и надзору в сфере образования департамента образования Белгородской области Елена Третьякова.

— Наши сотрудники ведут контроль по трём направлениям: проверяют качество образования, контролируют соблюдение требований образовательного законодательства, а также тех требований, которые должны выполнять сотрудники организации, у которых есть лицензия на осуществление образовательной деятельности. Нашими подконтрольными объектами являются организации, которые осуществляют свою образовательную деятельность на территории Белгородской области. Исключение — учреждения, реализующие программы высшего образования, — им лицензии на образовательную деятельность выдаёт Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор), то есть, они подконтрольны непосредственно Рособрнадзору. Если всем остальным организациям, независимо от формы собственности — муниципальным, частным, государственным или индивидуальным предпринимателям — лицензию на осуществление образовательной деятельности выдал департамент, то он и является тем органом, который и осуществляет надзор. По состоянию на 1 декабря 2020 года департамент образования выдал лицензии 1 404 организациям. Реестр лицензий можно найти на официальном сайте.

Плановые и внеплановые проверки

— Контроль сегодня носит плановый характер, ежегодно мы формируем план проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также органов местного самоуправления, которые осуществляют управление в сфере образования. Эти планы обязательно согласовываются с прокуратурой области до 1 сентября. Для чего это делается? Одни и те же организации одновременно могут проверяться несколькими контрольными органами: к примеру, территориальными органами Роспотребнадзора, Государственного пожарного надзора, ветеринарного надзора и так далее. Для того, чтобы на учреждение нагрузка была меньше, и все контролирующие органы отработали в один срок, а не весь год «дёргали» учреждение, мы обговариваем сроки. В планы включаем сведения о целях, сроке (месяце) проверки, её форме и длительности.

Когда план скорректирован по срокам, мы его направляем в прокуратуру до 1 октября, а 1 ноября утверждаем. А вот план проверок в отношении органов местного самоуправления также согласовываем по всем срокам, но утверждаем до 1 октября текущего года.

Оба утверждённых плана размещаем на нашем официальном сайте и на официальном сайте департамента образования области. Прокуратурой области готовится сводный план проверок юридических лиц и ИП по всем контролирующим органам и передаётся в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, которая утверждает его в декабре. Он уже размещается на сайтах Генеральной прокуратуры Российской Федерации, областной прокуратуры, департамента образования области и управления по контролю и надзору в сфере образования. Ежегодно в план проверок включаются около 300 юридических лиц и 4-5 органов местного самоуправления.

На сегодняшний день функционирует Федеральная государственная информационная система — Единый реестр проверок, администратором которого является Генеральная прокуратура Российской Федерации. Каждая образовательная организация может по своему индивидуальному налоговому номеру (номеру, по которому юридическое лицо зарегистрировано в налоговом органе — прим. Ф.), увидеть, стоит ли она в плане, какие органы будут её проявлять и в какие сроки. Проверки носят документарный или выездной характер. Если проверка документарная, то она проводится в управлении. В ходе неё анализируются документы, размещённые на официальном сайте учреждения, и документы, которые не размещаются в свободном доступе в сети.

Выездная проверка проводится в самой образовательной организации. Кроме анализа вышеперечисленных документов, специалисты беседуют с обучающимися и педагогами, администрацией, а также проводят контрольные работы, если проверяется школа или учреждение среднего профессионального образования, осматривают территорию и помещения, оценивая их безопасность. Срок плановой проверки не может превышать 20 рабочих дней. Плановый государственный контроль в сфере образования проводится один раз в три года.

Проверки могут быть и внеплановыми. Единственное основание для них — поступление в департамент информации о причинении вреда жизни и здоровью обучающихся либо о возникновении такой угрозы. При этом, если проверка выездная, она обязательно согласовывается с прокуратурой области.

Один из видов контрольных мероприятий — мероприятие без взаимодействия с юридическим лицом — это анализ информации, размещённой на официальном сайте образовательной организации. На сегодняшний день любая организация, которая осуществляет образовательную деятельность, обязана иметь официальный сайт в интернете. Его структура и обязательная для размещения информация утверждены постановлением правительства Российской Федерации и приказом Рособрнадзора. У любого человека есть возможность через сайт получить информацию о любой образовательной организации, ознакомиться с уставными документами, локальными нормативными актами, образовательными программами и условиями обучения. Если обязательная информация отсутствует или неактуальна, департамент обязан составить протокол об административном правонарушении.

Фото ru.dreamstime.com

Про нарушения, которые обнаруживают во время проверок

— С каждым годом количество нарушений, которые выявляются в ходе проверок, пусть и незначительно, но уменьшается. Частные организации стараются соблюдать требования законодательства. Но трудность в том, что у них основной вид деятельности не образовательный, поэтому соответствовать всем требованиям законодательства, безусловно, сложнее. Что касается муниципальных учреждений — на сегодняшний день сформирована система профилактики, поэтому грубых нарушений выявляется немного. В основном это неразмещение обязательной информации на официальном сайте, несоблюдение прав на получение образования в соответствии с особенностями развития и здоровья, небезопасные условия обучения (устаревшее или травмоопасное оборудование, неорганизованный пропускной режим). Если раньше мы часто выявляли организации, которые вели свою работу без лицензии, то на сегодняшний день таких фактов практически нет.

По итогам проверки обязательно выдаётся акт, с которым знакомится руководитель проверяемой организации. Если выявлены нарушения обязательных требований — учреждению выдаётся предписание. Его нужно исполнить в течение 6 месяцев.

Также в ходе проверки специалисты управления могут составить протокол об административном правонарушении, который может быть как в отношении должностного лица (руководителя, заместителя руководителя), так и в отношении юридического лица. Материалы направляются в суд для рассмотрения по существу. То есть решение о привлечении к административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях принимает только суд.

Если предписание не исполнено и выявленные при проверке нарушения не устранены, то мы принимаем установленные законодательством меры. В случае неисполнения организацией предписания по результатам проверки — зачисление обучающихся не происходит. Приём возобновляется только после устранения нарушений, а срок для исправления ситуации и исполнения повторного предписания — 3 месяца.

Также, если организация не исполняет предписания по результатам проверки соблюдения лицензионных требований, то оно выдаётся повторно на срок до 3 месяцев. Действие лицензии приостанавливается. Следовательно, образовательная организация в этот период не может работать и обучать. После исполнения повторного предписания — действие лицензии возобновляется. Если же нарушения не устраняются, то департамент обязан обратиться в арбитражный суд с заявлением об аннулировании лицензии. За 11 лет работы лицензия приостанавливалась у 10 организаций, а вот аннулировалась только один раз.

Если в ходе проверки по контролю качества образования обнаружены несоответствия требованиям ФГОС результатов освоения образовательных программ — приостанавливается действие государственной аккредитации для этого учреждения. Работать и обучать организация может, но проводить государственную итоговую аттестации и выдавать документ по её итогам не имеет права. На устранение несоответствия даётся полгода. Действие государственной аккредитации возобновляется после устранения нарушений. В противном случае образовательная организация лишается государственной аккредитации полностью. За весь период работы управления таких фактов в нашем регионе не было. А вот действие государственной аккредитации было приостановлено трижды.

Фото soc-academy.ru

Про профилактику нарушений

— Целью контрольно-надзорной деятельности является, в первую очередь, предупреждение нарушений обязательных требований. С 2017 года законодательно закреплены виды профилактических мероприятий. На официальных сайтах контролирующих органов размещены нормативные правовые акты с требованиями, оценка соблюдения которых является предметом контроля. Контролирующие органы информируют организации по вопросам соблюдения обязательных требований и при необходимости выдают предостережения о недопустимости их нарушений.

Четвёртый год утверждается программа департамента по профилактике нарушений. Она формируется, в первую очередь, на основе запросов самих проверяемых, а также анализа нарушений, выявленных по итогам контроля. В этом году мы эту работу завершили, обработали все предложения и утвердили итоговый документ. По итогам года готовятся информационно-аналитические материалы по анализу типичных нарушений, которые также размещаются на сайте. Нами разрабатываются руководства по соблюдению обязательных требований — это своего рода памятки по отдельным вопросам законодательства, которые помогают каждой образовательной организации. Кроме того, по отдельным вопросам функционирования организаций мы формируем чек-листы, можно провести самоаудит до проведения проверки и увидеть имеющиеся проблемы.

В рамках профилактики на постоянной основе проводится консультирование в различных формах, «дни правовых знаний». Для этого мы активно используем форму ВКС, страницу департамента в социальной сети «ВКонтакте».

Если в департамент поступает информация о нарушениях обязательных требований, но при этом нет доказательства, что это причинило вред жизни, здоровью граждан, либо создало такую угрозу, то принимается решение объявить юридическому лицу или ИП предостережения. Предостережение — это документ, в котором указывается, какие признаки нарушений установлены и к чему они могут привести. Срок его исполнения — 60 дней со дня получения. После устранения нарушений организация обязательно направляет департаменту уведомление об этом.

Профилактика — неотъемлемая часть новой системы контроля и надзора. Одной из ключевых задач реформы контрольно-надзорной деятельности является изменение облика контрольно-надзорных органов, переориентация их деятельности с поиска нарушений на их предотвращение.

Особенности контрольно-надзорной деятельности в 2020 году

— Учитывая сложившуюся ситуацию из-за пандемии, мы активнее используем формат мероприятий без взаимодействия с юридическими лицами: мониторинг средств массовой информации, анализ статистических отчётов и сайтов организаций. Любая информация, которая на сегодняшний день появляется в СМИ, может стать основанием для принятия мер реагирования и проведения внеплановой проверки. Родители, общественные организации на сегодняшний день очень активно высказывают свою позицию и заявляют о проблемах. Возможность высказать свою точку зрения и задать волнующие вопросы у жителей региона есть через электронную почту департамента, телефоны горячих линий, СМИ и мессенджеры.

Радует, что на сегодняшний день уменьшилось количество вопросов именно по разъяснению требований законодательства, то есть, правовая культура родителей очень сильно выросла. Но при этом мы видим проблемы, связанные с увеличением количества детей с ограничениями по здоровью, а те условия, которые на сегодняшний день в организациях созданы, возможно и не подходят для них. Дистанционное обучение, которое в этом году заставило по-другому посмотреть на систему образования, перевод взаимодействия в электронный формат — это серьёзный вызов, требующий и изменения подходов к контрольно-надзорной деятельности.

Фото dss-ilek.ucoz.ru

Что такое «регуляторная гильотина»?

— В январе 2019 года председатель Правительства Российской Федерации предложил провести тотальную ревизию контрольно-надзорных полномочий государственных органов на основе нового механизма, получившего название «регуляторной» или «правовой» гильотины. Смысл «регуляторной гильотины» — вытеснить весь старый массив требований и создать новый, соответствующий требованиям времени и технологий. «Регуляторная гильотина» в сфере образования — это подходы к формированию новой модели контрольно-надзорной деятельности в данной сфере. Она должна вступить в действие после того, как с 1 января 2021 года действующие нормативные правовые акты в этой сфере утратят силу.

Ключевыми элементами новой модели станут следующие процессы: переход от формальных процедур контроля, когда проверяются данные на бумаге, к реальной оценке знаний; смещение акцентов от проверок и наказаний по фактам выявленных нарушений к проведению мониторингов и выработке рекомендаций по развитию. При выборе контрольно-надзорных мероприятий будет применяться риск-ориентированный подход, при котором деятельность организации будет постоянно анализироваться. В процессе мониторинга образовательное учреждение будут относить к одной из четырёх категорий риска: низкий, умеренный (плановый контроль раз в 2-6 лет), значительный (плановый контроль раз в 1-4 года) и чрезвычайно высокий (плановый контроль 1-2 раза в год).

Мониторинг — это пролонгированное наблюдение. Провести мониторинг организации на сегодняшний день можно и через официальный сайт, и через обязательные статистические и аналитические отчёты, а также путём анализа обращений граждан и результатов независимой оценки качества. Комиссия по независимой оценке качества образования формируется не из специалистов, а из людей, которые являются потребителями услуги. Результаты независимой оценки размещают на специальном сайте, c ними может познакомиться каждый желающий.

И, конечно же, во время мониторинга ситуации в школах и учреждениях среднего профессионального образования анализируют результаты оценочных процедур: ГИА, всероссийских проверочных и региональных диагностических работ, национальных исследований качества образования.

В рамках «регуляторной гильотины» с 1 ноября 2020 года вступил в силу Федеральный закон «Об обязательный требованиях в Российской Федерации». Уже с 1 января 2021 года одновременно утратят силу более 3 тысяч нормативно-правовых актов с различными требованиями к гражданам и бизнесу. Таким образом, будут полностью пересмотрены обязательные требования. Новые требования будут вступать в силу с 1 марта и 1 сентября.

В июле 2021 года вступает в силу Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Основная идея закона — приоритет иным контрольным мероприятиям: проверку можно будет заменить инспекционным визитом, проведением самоаудита образовательной организации. Если независимая оценка качества не выявит нарушений, то такое учреждение могут в итоге и не включить в план проведения проверок. Также сократится максимально возможный срок проведения проверки с 20 рабочих дней до десяти. Главное — уменьшение нагрузки на субъекты контроля, то есть, смещение акцентов в плоскость обучения, мониторинга, сопровождения и только в крайней необходимости — проведение проверки.

Справка «Фонаря»

В рамках контроля качества образования устанавливается соответствие содержания образовательных программ и результаты их освоения требованиям федеральных государственных образовательных стандартов, ФГОС. Этот вид контроля применяется только в отношении школ и учреждений среднего профессионального образования. Предмет лицензионного контроля — соблюдение требований положения о лицензировании образовательной деятельности, которое утвердило правительства Российской Федерации в постановлении от 18 сентября 2020 года № 1490. Эти требования касаются условий, в которых ведётся образовательная деятельность. Надзор за соблюдением законодательства позволяет определить, исполняет ли образовательная организации в своей деятельности обязательные требования или нет. С 2018 года все проверки носят комплексный характер, то есть, включают в себя все направления контроля.

Деятельность управления по контролю и надзору в этой сфере строится в соответствии с Федеральным законом № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На сегодняшний день законодательством об образовании достаточно полно регламентируется образовательная деятельность. В первую очередь, федеральным законом от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Разработаны подзаконные нормативные правовые акты, конкретизирующие положения федерального закона. Перечень документов, устанавливающих обязательные требования, соблюдение которых и является предметом контроля, размещён на официальном сайте управления, то есть, возможность ознакомиться с ним есть у каждого юридического лица, индивидуального предпринимателя, должностного лица органа местного самоуправления. При проведении проверки выйти за рамки указанного перечня контролирующие органы не имеют права.