ОГФ: Алексей Кудрин выступил в дискуссии о том, как изменить отношения в треугольнике "бизнес-общество-власть"
С. Миронюк: Алексей Леонидович, вас жизнь поводила по разным сторонам этого треугольника и в разных его вершинах вы, по-моему, побывали. В общественном блоке, в государственном и с бизнесом очень много взаимодействовали, в том числе и с общественной позицией. А вы как видите эту систему отношений и вот это наше, как нам кажется, хождение по одним и тем же сценариям?
А. Кудрин: Да, Анатолий Борисович нарисовал треугольник, который, конечно, хотелось бы когда-нибудь назвать любовным треугольником, но сегодня он описал неолюбовный треугольник и я согласен со многими оценками из здесь присутствующих, но может быть уточню некоторые в ходе выступления.
Я бы может быть сразу начал с полу позитивной ноты, а точнее с того, что стоило бы сделать в ближайшее время, чтобы однозначно улучшить отношение общества к бизнесу, а самое главное обратил бы внимание на улучшение отношений власти и бизнеса.
Я считаю, что сегодня во власти с тем качеством государственного управления, качеством госаппарата, его нацеленности на то чтобы сделать регулятивную среду более дружелюбной, чтобы обеспечить более быстрый переход от замысла к реализации, то есть не дергать за какие-то мелкие ошибки, а может даже предупреждать – осуществлять такой профилактический контроль, это все нынешняя система управления не делает. В общем в том виде как сейчас она не содействует существенному или даже прорывному развитию бизнеса и в таком виде если сохранится государственное управление, то мы не получим темпов роста, улучшение бизнес климата. Вот наша позиция в рейтинге Всемирного банка Doingbusinessсущественно улучшилась, а счастье как бы не наступило.
Поэтому ЦСР когда разрабатывал стратегию для президента он на первое место поставил существенное реформирование и модернизацию государственного управления. Это означает применение стратегического планирования, четкое понимание вызовов декомпозиции, задач соответствующих центров регулирования, существенное сокращение их количества. Если мы сегодня ходим помочь бизнесу, я сам боялся этой цифры и долго к ней шел, по европейским меркам нам нужно уменьшить контрольно-надзорную деятельность (в количестве проверок и всякого рода требований) раза в два.
Вот сегодня надо поставить такую задачу, я вот думал, может мы настолько дерегулируем какие-то сферы, что они выйдут из-под контроля. Там начнут опасную продукцию производить, саморегулирование мы тоже пробовали, мы с Грефом еще начинали и оно еще не настолько успешно сегодня. Иногда обременительно даже и не всегда лучше чем государственное регулирование, но тем не менее нужно все равно идти этим путем. Я пришел к выводу и убедился на массе примеров анализа, что нам нужно существенно сократить количество такой регулирующей и контрольной деятельности государства, сделать ее менее обременительной.
Начался новый политический цикл, поставили национальные цели, очень кстати неплохие, из 12 нацпроектов один называется малый бизнес и поддержка предпринимательской инициативы. Несмотря на то, что это нацпроект, за 4 – 5 месяцев, которые о нем знают, пока еще не почувствовалось, что такая программа существенного улучшения положения особенно малого бизнеса и улучшения предпринимательской инициативы где-то готовится. Поэтому без реформирования госуправления, в котором внутрь я вставляю и правоохранительную деятельность всех наших силовиков, их методы работы, их взаимодействие с бизнесом, в том числе там теневая и коррупционная составляющая, которая в этой части - это фокус мы должны его осознать четко зафиксировать эту проблему. И, включая разные общественные организации, опять же третий сектор: общественные советы, всякого рода общественные организации от РСПП до Деловой России. Начать ее совместно с государством, шаг за шагом решать. Ведь все признают проблему избыточного давления правоохранительных структур непрозрачно и зачастую избирательно… и другой практики. Но вот кто-то слышал, что есть такая задача и шаг за шагом она решается?
Кстати, был один совет создан года 2 назад при Президенте по улучшению регулятивной составляющей отношений с бизнесом. Он год не собирался, по-моему, если я не ошибаюсь. То есть такая цель не фокусируется никак. Я бы может быть сейчас в этой части еще бы может одну проблему назвал. Когда мы говорим улучшить отношения бизнеса, создать ему среду, мы говорим, надо уменьшить долю государства в экономике, уменьшить долю тех компаний, госкорпораций, которые неравное положение имеют на рынке, используют административный ресурс, у них лучше доступ к другим ресурсам, к финансовым, к административным, они зачастую иногда даже заказывают своих партнеров… Я имею в виду через какие-то административные штучки: лишний раз проверку засылают…
С. Миронюк: Ну да, проверяющий орган – это прекрасный инструмент.
А. Кудрин: Да. Госкомпании и госкорпорации: мы говорим, давайте уменьшим их количество. Но такой цели тоже не поставлено. Я честно хочу сказать, мы в течение 2-х лет очень серьезно обсуждали ее с Правительством и Администрацией Президента. Вопрос об уменьшении доли государства в экономике, я могу сегодня прямо сказать, снят с повестки. Несмотря на то, что Президент в Послании сказал об уменьшении доли государства в экономике (мы все хотели, чтобы он это сказал – он сказал), на ближайшие 3 года в бюджете Российской Федерации доходы от приватизации составят 24 млрд рублей за все три года. С 2000 года такого прогноза маленького от приватизации вообще ещё не было.
От приватизации сейчас мы запланировали просто копейки в отношении того объёма госсобственности, которая у нас есть. Государство не собирается уходить из предпринимательской деятельности, крупные госкорпорации тоже докупают ведущие активы. Это тоже к взаимоотношению двух секторов государственного сектора экономики и частного сектора экономики. Такая тема, я хочу вам сказать, она и в ходе нашего обсуждения была признана несвоевременной. Ее сейчас нет в повестке, и мы видим по прогнозу бюджета, что это подтверждается. Но если бы мы даже пошли этим путем, то уход государства из ключевых сфер, который был бы целесообразен, требует улучшения качества регулирования. Ну то есть вот там сейчас мы административными, приказными методами регулируем тарифы, регулируем действия компаний, объем их инвестиций и прочее. А дальше представляем, что это частные компании, которые регулируются чисто нормативами работы на рынке. Вопрос: выполнят они эти задачи или нет? Это просто более тонкая, более внимательная практика регулирования, о которой я сказал, тоже является сегодня предметом дискуссии.
Уход государства из ряда сфер требует более качественного, сложного, тонкого, с соответствующей культурой управления, регулирования, которое мы не всегда готовы предоставить в силу несовершенства, в том числе и госаппарата. И получается, что принимающие решения говорят: «Пусть вот лучше будет тогда госкомпания, госкорпорация, нам понятно, за все медикаменты страны, за их производство теперь они отвечают у нас. И там есть ответственный человек, он над госкорпорацией стоит и он теперь за это отвечает.
Я бы внес одно или два спорных, может быть, провокационных предложений в ходе этого обсуждения. У нас слабое политическое представительство бизнес-организаций в решении каких-то вопросов. Если парламентские партии не защищают их интересы, если не создают тот барьер для принятия тех решений, которые ухудшают положение бизнеса, а этих решений много принимается, и невыверенных. Значит, нужно увеличить их политическое представительство. Какое? Через участие в обязательной экспертизе или обязательном принятии решений или согласовании ключевых вопросов, не просто рекомендательное, а более активное. Есть такие прецеденты. Например, Торгово-промышленная палата имеет больше законодательно определенных полномочий. Но, я бы сказал, не то количество, которое могло бы быть. А я бы туда добавил те ведущие ассоциации, которые, если бы соответствовали определенным требованиям, должны были бы влиять на принятие решений. Какая-нибудь там предпринимательская палата при Правительстве или при Государственной Думе, через которую все обязательно должно проходить. Которая бы и формировалась соответствующим образом. Или даже, я пошел бы дальше. Второе предложение – об определенной квоте предпринимательских организаций в парламенте.
Это, может быть, необычно звучит, и, может быть, какие-то другие принципы нарушает, но у нас настолько критическая ситуация сложилась, и у нас настолько эти задачи по росту бизнеса и экономики сегодня пока по принимаемым усилиям не достигаются, что я бы пошел на экстраординарные, может быть, временные меры, по существенному увеличению роли предпринимательских организаций – понятно, они так между собой определяться, кто их будет представлять – в принятии государственных решений.
Вот эта связка требует перестройки. В том виде, как сейчас, будет тот нелюбовный треугольник.
С. Миронюк: Ну то есть собирались защищать общество мы здесь на панели, а защищаем бизнес активно и активно пытаемся дать ему больше голоса, больше возможностей…
А. Кудрин: Я как раз сказал: предпринимательские организации в виде... ну, вообще бизнес, я считаю, тоже гражданское общество. Они действительно, как Анатолий Борисович правильно сказал, создают многие блага и их недостаточно за это благодарят. Но общественные организации бизнес – абсолютно разного рода. СРО – отраслевые саморегулируемые организации – это общественные организации. Это наши НКО. Будь то предпринимательские ассоциации от РСПП до Опоры, это тоже гражданское общество. Это тоже те или иные общественные организации. Вот они должны играть более решающую роль сейчас. И я бы на месте Правительства просто, повторяю, принципиально изменил статус этих структур для участия в принятии решений.
С. Миронюк: Алексей Леонидович, а вот Вы даже в новой миссии Счетной палаты написали: «Содействовать честному и справедливому государственному управлению». Почему вдруг эту категорию «честность» ввели в понятие для такого в общем очень прагматичного учреждения? Почему честность? Честность как экономическая категория.
А. Кудрин: Я считаю, что государственное управление сегодня несовершенно и там много искажающих сигналов. Интересов. Говоря про те же самые контрольные органы, я хочу сказать, что многие из них работают на валовый показатель – сколько задержано, сколько нарушений. Это, кстати, к Счетной палате тоже относится. Поэтому, я применяю это сегодня и к себе. И мы сейчас планируем ряд изменений, чтобы сократить эту нагрузку на проверяемых, одновременно расширив наши возможности через цифровые методы.
Но я-то как раз как миссию Счетной палаты определил содействие честному, эффективному государственному управлению в целом. Счетная палата как орган, независимый от Правительства и Президента, хотя Президент вносит своих руководителей и прочее, но они утверждаются Парламентом и их нельзя так просто отозвать. То есть это такая сложная история. То есть у них есть определенная независимость. Высказывать позицию по ключевым тенденциям в стране. Вообще, в Законе о Счетной палате сказано, что Счетная палата имеет право оценивать реализуемость и результативность исполнения стратегических документов, национальных целей, государственных программ, и, как я сказал, других стратегических документов. То есть мы не просто будем структурой, которая проверила, как использовались финансы, украли - не украли, достоверность отчетности, а вообще достигнут ли тот результат, который планировался за счет этих средств. И, как ни странно, это сегодня не стало общепринятой практикой.
Когда я еще был министром, то мы изменили состав бюджета, мы от функциональной классификации – там, образование, оборона, наука, - перешли к программной классификации. То есть там сейчас 41 программа. Бюджет состоит из 41 государственной программы. И формируется по программному принципу. Чтобы против каждой копейки нарисовать цель и контрольные точки прохождения. Хочу вам сказать, что через 7-8 лет ее работы, такой практики, такой культуры связывать деньги до конца не сложилось. Это вот на стадии обоснования: вы видите, мы тут все обосновали, здесь хорошие цели будут. А какие результаты… Кто-то слышал, что за 6 предыдущих периодов, за предыдущий политический цикл, все госпрограммы оценили…
С. Миронюк: И сказали: цель достигнута…
А. Кудрин: Цель достигнута или не достигнута. По многим экономическим показателям – не достигнута, я сразу вам хочу сказать. Или отодвинуты сроки. А деньги, как правило, в большинстве случаев почти все выданы. Там был скорее благоприятный период, чем нет. Но это даже не увязано до конца. Мы говорим: мы готовы это увязать и сказать налогоплательщику, как эти деньги повлияют, и повлияли ли, достигнут ли тот результат. Мы дадим открытую - dashboard – на которой мы будем говорить: достигнуто, не достигнуто, достигнуто 50,60,70%. И мы это сделаем по всем наццелям, по всем нацпроектам и по госпрограмма. Правительство частично делает. Есть такой отчет об эффективности реализации госпрограмм. Он есть даже на сайте. Его иногда можно найти. К сожалению, за год назад. Но… В общем, он управленческой роли серьезной не играет. Но, вы знаете, я хотел бы..
С. Миронюк: А уровень удовлетворенности жизнью в этом отчете в качестве одного из параметров учитывается или нет? Хочу вывести Вас на разговор об индексе счастья и вообще о том, что счастье – это какая-то очень важная целевая категория.
А. Кудрин: Боюсь узурпировать время, но я бы сейчас закончил одну мысль. Я когда считаю, что есть культура и ценности, которые нужно воспитывать, в том числе у чиновников. Это целая большая работа, которая в должной степени не проходит. Это вообще серьезная работа по воспитанию культуры и ценностей у чиновников. И, действительно, не родить целое новое поколение, но воспитать, через целую систему, в том числе, контроля, KPI, и, повторяю, есть ценности, которые не через KPIтолько реализуются. В крупных госкорпорациях это делается. Мы такую модель разработали для государственных учреждений. Я сейчас на Счетной палате это попробую, но какие-то министерства тоже уже начинают.
Но, вообще-то, я считаю, что в госвласти должна действовать система сдержек и противовесов, взаимного контроля и контрольных механизмов к самой власти. К самим действиям. Тоже не перегруженных. Она тоже должна существовать. И антикоррупционных и прочих. Которые тоже в должной степени не заработали у нас в стране.
Но еще одну вещь скажу. Я вообще-то считаю, есть два института, наиболее важных, чтобы запустить всю модель. Когда мы говорим, что власть и бизнес никак не могут договориться, существует избыточное регулирование, обременение, и много споров в результате применения этого регулятивного…
Вообще, суды должны быть тем институтом, которые разрешают эти споры. Можем ли мы сказать, что мы судам настолько доверяем, что они без заноса и там прочего реализуют честные отношения? Всегда можно найти справедливое решение? Мы сегодня говорим: да, этот институт сегодня до конца не выстроен в таком виде. Нужно поставить такую цель, KPI, то есть политическую волю применить, расписать досконально и мониторить: достигли ли мы эту цель, заработало лучше через разные институты опросов, оценок, объективных и других. Я думаю, что такая цель опять не формируется.
А второй институт, который представительство разных слоев общества – это выборы. То есть с меньшим количеством фильтров, более открытые, более прозрачные. Опять. Если мы считаем, что там недостаточно прозрачности, тогда давайте создадим эти дополнительные институты, облегчим этот прозрачный выбор и будем уверены, что это те самые представители, которые принимают решение, и о регулировании третьего сектора, и о регулировании бизнеса, и о принятии других политических вопросов.
Два института. Это выборы – и тем самым представительные институты. И это суды. Вот два ключевых института. Вокруг них должно быть сегодня сконцентрировано наибольшее внимание.
И последняя часть Вашего вопроса, это как эти элементы счастья... у нас уже одна панель на этот счет прошла - оценка по счастью. Я не отвергаю показатель ВВП, и он в большинстве индексов, кстати, которые называются «Мировой индекс счастья» и прочее, ВВП на душу или ВНД на душу всё равно присутствует, но в числе других 5-6 показателей. И среди других показателей это то, что относится к тем, как я говорю, показателям инклюзивности, или вовлеченности, или социального благополучия, но, например, тот самый «Всемирный индекс счастья» - 6 показателей, это: ВВП на душу населения, то есть внутри этого показателя все равно есть ВВП на душу населения, свобода жизненного выбора, ожидаемая продолжительность здоровой жизни (сегодня есть «продолжительность жизни», а есть «здоровая жизнь» - это дополняющие друг друга), уровень социальной поддержки, степень развития благотворительности - ключевые показатели развития нации и оценка ее успеха, и уровень восприятия коррупции в обществе. В общем, это один из индексов. Но поскольку этих индексов несколько, например, другой такой же глобальный HappyPlanet-индекс он удовлетворенность жизнью - первая позиция, продолжительность жизни, неравномерное распределение результатов, то есть это неравенство, и экологический след
С. Миронюк: И они все в какой-то степени друг с другом коррелируют…
А. Кудрин: Я хочу сказать, в чем их особенность, почему они становятся более продвинутыми, потому что это комплексный взгляд, который существенно усиливает, потому что рост ВВП не оценивает распределение этого ВВП между разными группами населения и слоями. А это уже является важным моментом. И последний аргумент. У нас ВВП сейчас, наверное, придется менять методики его оценки потому, что современные технологии они существуют изменяют порядок счета, ну например, я приведу один пример: считалось, что фотоаппарат - важнейшая ценность наша еще 10-15 лет назад, и количество фотоаппаратов, которое мы готовы были в перспективе покупать будет бесконечным в силу развития общества. Эта отрасль совсем практически умирает, она в профессиональную превращается, потому что каждый телефон теперь имеет свой фотоаппарат. Количество фотоаппаратов теперь необходимо стало меньше. Вместо увеличения вклада в производство фотоаппаратов в мире в силу потребности, оно теперь уменьшило производство в силу включения этого сервиса в другие.
Или, например, каршеринг уменьшит потребность в автомобилях. Это будет уменьшать по сути производство автомобилей. То есть, значит, получается, новые достижения уменьшают ВВП. И мы, получается, по-другому должны считать тот эффект, который производится нашими новыми усилиями.
Есть такой парадокс Истерлина. Это американский, по-моему, экономист, который доказал, что при переходе от бедности к среднему доходу у вас удовлетворенность жизнью повышается, а дальше наступает плато. И даже когда вы наращиваете свой доход и благосостояние, у вас удовлетворенность жизнью не растет. Поэтому у тех, кто достиг среднего уровня, уже там у него есть машина, дача и право ездить на курорты, вот мы как раз сегодня говорим, а как дальше-то, что ему дальше делать? У него для удовлетворенности нет новых целей. Поэтому мы и дискутируем по этому вопросу.
Я только подтвержу свое предложение. Вот в такие переходные периоды нужны новые институты - некоторые их называют промежуточные институты - которые позволят из одного состояния перейти в другое, когда еще не готовы окончательные условия. Например, конечно выборы и представительство разных слоем общества в парламенте должно безусловно заботиться в первую очередь о развитии экономики, бизнеса, предпринимательской активности. Но в силу ли традиции, менталитета, искаженных иногда выборов, левоориентированных зачастую настроений, ну нет достаточно представителей в парламенте, а это ключевая история в стране, сегодня поднять развитие в стране. Только через частный сектор это произойдет. Значит нужно временные институты (временные - он может долго остаться), но создать дополнительный институт сегодня.
Вот мы в ЦСР это обсуждали, и разные варианты есть. Варианты, повторяю, более к исполнительной власти встроить с определенной ролью их представителей. Или в парламент по другому принципу туда квоту дать, через какую-то систему. У нас, кстати, был и квотный парламент уже, помните, Первый верховный совет СССР, по-моему. Там были квоты от разных социальных групп. Такой опыт есть уже. А в последнее время, к сожалению, Экономический совет при Президенте упразднен. Там сидели разные представители, но он, вроде как, не востребован. То есть даже уменьшилась сегодня эта роль - представительства. Ну хоть такого рекомендательного, совещательного, как там в СПЧ есть комитет по науке или по культуре. Даже такая представительская роль совещательная просто ликвидирована. Заменено это Советом по стратегическому развитию, который утверждает нацпроекты без участия бизнеса. Теперь там только правительственные чиновники заседают.
Но, повторяю, раз мы ставим такую задачу, что страна вошла в тупик, колею, не может из нее выскочить, предпринимается недостаточно внимания, нужно создать другой - переходный институт, который изменит эту конфигурацию.
С. Миронюк: Сколько ждать, народу, чтобы быть счастливым?
А. Кудрин: Вы знаете, мы как раз сегодня большую часть и первой и второй панели обсуждали как правильно поставить цели развития, чтобы на них ориентироваться, чтобы в конечном счете было замкнуто на состоянии, ощущении развития человека.
Я, может быть, подходил такими более техническими, научными, публицистическими терминами. Когда мы говорили, что среди ключевых показателей должны появиться показатели продолжительности жизни, свободы выбора, доходов на душу населения, я как раз имел в виду, что мы пытаемся правильный фокус сделать, что он на человека должен быть направлен. И что ВВП, как показатель, не определяет это распределение доходов между разными социальными группами. Я это имел в виду, что действительно этот фокус меняется.
И только через новые институты управления это можно сделать. Это не само собой. В этом смысле я согласен, что мы не должны ничего ждать, как говорят, спасение утопающих - в руках утопающих - и счастье тоже в этих же руках.