«Ночь коротких поводков»: самоизоляция, карантин, ответственность
«Ночь коротких поводков»: самоизоляция, карантин, ответственность
Все дни наперебой обсуждается правовой статус введенного режима повышенной готовности и почти поголовной самоизоляции. Многие высказывается в пользу неправомочности ограничительных мер, однако призывают людей соблюдать карантин, а власть обратить внимание на закон. Народ волнуется, по сети гуляют фейковые приказы Шойгу о комендантском часе, обсуждаются дикие штрафы и даже уголовная ответственность за нарушение сан-эпид. норм. Ну а Указ Мэра Москвы от 05.03.2020 № 12-УМ вот уже не первый день срывает все топовые строчки в пылающей новостной ленте. Но обо всем по порядку.
Правовой статус Указа Мэра 12-УМ
Как справедливо подмечено многими юристами, Указ Мэра Москвы от 05.03.2020 № 12-УМ действительно издан в соответствии с Федеральным законом от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – ФЗ № 68), а также с опорой на Закон г. Москвы от 05.11.1997 № 46 «О защите населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Оба закона дают Мэру Москвы право на введение режима повышенной готовности. Однако здесь как минимум два но.
Во-первых, режим повышенной готовности не покрывает тему коронавируса. ФЗ № 68 и Закон г. Москвы регулируют отношения в сфере защиты населения от ЧС природного и техногенного характера. Однако коронавирус является вирусным инфекционным заболеванием и не имеет природного, а уж тем более техногенного происхождения. Именно поэтому власть, фактически признавая превышение Мэром (равно как и главами ряда других субъектов РФ) своих полномочий, быстренько нацарапала законопроект с предложением дополнить ФЗ № 68 случаями распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих.
Во-вторых, режим повышенной готовности не покрывает тему (само)изоляции граждан. Даже если признать законным режим повышенной готовности по поводу коронавируса, то нельзя не заметить, что ФЗ № 68 никак не предусматривает каких-либо ограничительных мер по отношению к гражданам, включая требование сохранять режим самоизоляции. Режим повышенной готовности, исходя из статьи 4.1. ФЗ № 68, вводится для органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. При этом основные мероприятия, проводимые указанными органами и силами в режиме повседневной деятельности, повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, установлены Постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 № 794, которое не предусматривает введенных Собянином ограничений.
Введение ограничительных мероприятий, в том числе ограничение передвижения граждан, возможно либо в рамках введения карантина, либо в рамках введения чрезвычайного положения. Примеры многих иностранных государств свидетельствуют о том, что введение именно режимов ЧП/ЧС является наиболее эффективным правовым механизмом для дальнейшего введения ограничений в связи с COVID-19. Так, режимы ЧС/ЧП введены, например, в США, Италии, Испании, Чехии, Израиле, в некоторых регионах Германии и Франции. Режимы ЧС/ЧП введены и в большей части государств-партнеров России по ЕАЭС, а именно в Армении, Казахстане и Киргизии. Ни того, ни другого, то есть ни карантина, ни ЧП в нашей стране пока что нет. По крайней мере, на законных основаниях точно. Остановимся на этом более подробно.
Ограничения при ЧП
Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ (далее - ФКЗ № 3) выделяет два вида обстоятельств, при наличии которых возможно введение на территории РФ чрезвычайного положения (ЧП). Одним из них являются чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайной экологической ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, в период которых могут быть введены меры и временные ограничения, предусмотренные статьями 11 и 13 ФКЗ № 3.
Среди таких ограничений действительно фигурирует установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено ЧП, установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий. Но вот только для введения ЧП и применения указанных ограничительных мер должен быть соответствующий Указ Президента РФ. Такой указ в настоящий момент не принят.
Комендантский час
Кстати, о нашумевшем комендантском часе. Такая мера может быть введена в РФ исключительно в условиях ЧП и только Указом Президента РФ. Более того, комендантский час - это дополнительная мера ограничения прав граждан, которая предусмотрена только на случай насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженного мятежа, массовых беспорядков, террористических актов и т.п. (п. «а» ст. 3, ст. 12 ФКЗ № 3). Комендантский час вообще не предусмотрен в числе ограничительных мер на случай ЧС при эпидемии (ст. 11 ФКЗ № 3). Однако как уже было сказано выше, при таком ЧС Указом Президента РФ может быть введено ЧП и установлено ограничение на свободу передвижения по территории, чего пока не случилось. Поэтому фейковые приказы министра обороны о введении комендантского часа вызывают откровенное юридическое умиление.
Ограничения при карантине
Понятие «карантин» установлено ст. 1 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее ФЗ № 52). Под такими ограничительными мероприятиями (карантин) понимаются административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных. ФЗ № 52 не раскрывает подробно понятие ограничительных мер, однако, на мой взгляд, закрытие кинотеатров или, запрет на плановый прием в поликлиниках или плановую госпитализацию в больницах, вполне укладывается в понятие карантина в виде введения особого режима хозяйственной или иной деятельности юридических лиц.
Но юридическая проблема заключается в том, что подобные ограничительные мероприятия не могут вводиться указом Мэра. Часть 2 статьи 31 ФЗ № 52 определяет, что ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением Правительства Российской Федерации или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, а также решением уполномоченных должностных лиц федерального органа исполнительной власти или его территориальных органов, структурных подразделений, в ведении которых находятся объекты обороны и иного специального назначения.
И хоть имеется предписание главного государственного санитарного врача (Постановления ГГСВ РФ от 02.03.2020 № 5 «О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV))» высшим должностным лицам субъектов РФ о своевременном введении ограничительных мероприятий, стоит понимать, что итоговое решение о введении таких ограничений должно принимать не высшее должностное лицо, коим является Мэр Москвы, а орган исполнительной власти субъекта РФ, то есть Правительство Москвы.
Данный вывод подтверждается также Постановлением Правительства РФ от 19.08.2005 № 529 «Об организации и контроля за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор», согласно которому принятие решения о введении ограничительных мероприятий принимается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, решение о введении карантина в Москве должно быть принято Правительством Москвы за подписью Мэра Москвы, но никак не Указом Мэра. Более того, в самом Указе и нет отсылки к ФЗ № 52, то есть нормативной основе введения ограничительных мер подобного порядка. Идентичная картина складывается и в ряде других субъектов РФ, хотя не во всех. В культурной столице России схожие меры по противодействию распространению COVID-19 введены Постановлением правительства Санкт-Петербурга.
Изоляция и самоизоляция
С учетом принудительной изоляции ряда граждан в больницах и введенного на определенных территориях режима самоизоляции, активно поднялась тема нарушения конституционного права граждан на свободу передвижения (ст. 27). Однако здесь как раз обошлось без нарушений, если не считать нарушения порядка введения фактического карантина. Конституция РФ допускает ограничение прав и свобод человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо в целях защиты … здоровья, прав и законных интересов других лиц. Такие ограничения могут быть установлены федеральным законом (ч. 3 ст. 55).
В нашем случае ФЗ № 52 как раз дает основания для изоляции не только больных инфекционными заболеваниями, но и лиц с подозрением на такие заболевания и контактировавшие с больными инфекционными заболеваниями лица, а также лиц, являющиеся носителями возбудителей инфекционных болезней при условии, что они представляют опасность для окружающих. Напомним, что с 11 февраля 2020 года коронавирусная инфекция (2019-nCoV) внесена в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих (Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 № 715 в ред. от 31.01.2020 № 66.
При этом изоляция осуществляется не иначе как в порядке, установленном законодательством РФ (ч. 1 ст. 33 ФЗ № 52). Однако единого порядка изоляции ФЗ № 52 не содержит. Частично некоторые положения о мероприятиях по изоляции определены СП 3.1/3.2.3146-13 «Общие требования по профилактике инфекционных и паразитарных болезней» (постановление Врио ГГСВ от 16.12.2013 № 65), а также Методическими указаниями, утвержденных ГГСВ № 3.4.2552-09 от 17.09.2009. Как итог - изоляция обсуждаемой категории лиц допустима, однако судить о корректности ее фактической реализации непросто, так как четкий порядок подобных мероприятий отсутствует.
Что касается самоизоляции, то она относится к тем самым ограничительным мероприятиям ФЗ № 52. В настоящее время о самоизоляции говорится лишь в постановлении Главного государственного санитарного врача от 18.03.2020 № 7 «Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019». При этом в данном документе говорится лишь об обязанности изолироваться всех лиц, прибывающих на территории РФ. Продолжительность самоизоляции составляет 14 календарных дней со дня их прибытия. Иные группы лиц по самоизоляции обозначены Указом Мэра Москвы от 05.03.2020 № 12-УМ, правовой статус которого вызывает в настоящее время большие вопросы.
Пока правовой статус Указа Мэра Москвы вызывает вопросы, власть ведет активную работу по ужесточению ответственности за нарушение карантина и требований к самоизоляции.
Административная ответственность за нарушение карантина
На сегодняшний день к административной ответственности за нарушение указанного режима домашней самоизоляции граждан привлекают по ст. 6.3 КоАП РФ, предусматривающей нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий. По данным на 26 марта более 500 человек привлечены к административной ответственности по указанной статье за нарушение карантинных мероприятий. Напомню, что требование о соблюдении режима самоизоляции действительно относится к числу противоэпидемических мероприятий.
Однако в настоящее время существуют основания для привлечения к ответственности далеко не всех граждан, нарушающих режим самоизоляции на дому. Если говорить о Москве, то это только лица, прибывшие из иностранных государств согласно п. 2.3 Постановления Главного государственного санитарного врача от 18.03.2020 № 7. Законность данного постановления не вызывает сомнения в отличие от Указа Мэра Москвы от 05.03.2020 № 12-УМ. Интересным является и то, что в Указе Мэра Москвы от 05.03.2020 № 12-УМ лицам, прибывшим из Китая, Италии, Испании и прочих стран с большим количеством зарегистрированных случаев COVID-19 предписано «минимизировать посещение общественных мест», а не исключить его полностью, в то время как в Постановлении ГССВ от 18.03.2020 № 7 императивно указано, что такое лицо должно находиться в изолированном помещении, позволяющем исключить контакты с членами семьи и иными лицами, не подвергнутыми изоляции в течение 14 календарных дней со дня прибытия в РФ.
В настоящее время штрафные санкции по ст. 6.3 КоАП РФ не являются внушительными (для граждан до 500 рублей). Однако сегодня 31 марта 2020 года Государственная Дума приняла на пленарном заседании во втором и третьем чтениях поправки в КоАП РФ, предусматривающие введение двух дополнительных квалифицированных составов за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 6.3 КоАП РФ, с гораздо более жесткими мерами наказания. Для физических лиц предусмотрен штраф от 15 000 до 40 000 рублей, а при наступлении соответствующих последствий (причинение вреда здоровью человека или смерть человека) - от 150 000 до 300 000 рублей.
Как пояснил спикер нижней палаты парламента Вячеслав Володин шкала штрафов большая и зависит от нарушения. Так, заплатить больше придется тем, кто, нарушив режим самоизоляции, заразил окружающих его людей. Максимальный же штраф в 1 млн рублей предусмотрен для юридических лиц, нарушение дисциплины которыми привело к чьей-либо смерти по неосторожности. От себя добавлю, что помимо штрафа деятельность юр.лиц может быть приостановлена на срок до 90 суток.
Стоит обратить внимание на то, что в Указе Мэра Москвы от 05.03.2020 № 12-УМ определено, что режим самоизоляции обязаны соблюдать не только прибывшие из-за границы граждане, но и граждане, совместно проживающие с ними в период обеспечения изоляции. В то же время, на федеральном уровне подобных требований к гражданам, совместно проживающим с изолированными, не установлено. Из указанного следует (по идее), что такие лица не могут быть привлечены к ответственности по ст. 6.3 КоАП РФ. Кроме того, не могут быть привлечены к ответственности и граждане в возрасте старше 65 лет, а также граждане с хроническими заболеваниями из «группы риска», которые обязаны по мнению Мэра соблюдать режим самоизоляции. Аналогичным образом обстоит ситуация и с прочими гражданами, на которых Указом № 12-УМ возложена обязанность не покидать места проживания (пребывания), за исключением случаев обращения за экстренной (неотложной) медицинской помощью и пр. необходимых случаев.
Указанное частично, подтверждается позицией представителей государственной власти. Так, в частности, первым зампредом комитета Госдумы по госстроительству и законодательству, Михаилом Емельяновым было дано пояснение о том, что новые повышенные штрафы по ст. 6.3 КоАП РФ не будут касаться россиян старше 65 лет. Он подчеркнул, что введенные административные меры предусмотрены для тех, кто приехал из стран с неблагоприятной эпидемиологической ситуацией, а также для тех, кто контактировал с носителем COVID-19, но не самоизолировался.
В то же время, существуют опасения, что на практики правоохранительные органы все-таки будут привлекать к ответственности за нарушение всех карантинных требований, установленных Указом Мэра Москвы от 05.03.2020 № 12-УМ. Так, представитель пресс-службы ГУ МВД по Москве пояснил, что, что в правоохранительных органах, до принятия поправок с установлением повышенных штрафов за нарушение сан-эпид правил и до развертывания систем контроля за передвижением людей, граждан, перемещающихся по улицам Москвы планируется убеждать идти домой, а в случае грубого отказа -составлять протоколы по статье о неповиновении сотрудникам полиции. Таким образом, из указанного следует, что с вступлением в силу поправок в КоАП (что произойдет уже в самое ближайшее время), есть риски того, что всех граждан, нарушающих режим, предписанный указом, начнут привлекать к ответственности.
Кроме того, существование подобных рисков подтверждается и позицией Президента РФ, В.В. Путина, который высказал следующее мнение: «Карантинная изоляция в Москве и Московской области — мера оправданная и необходимая, к ней надо отнестись с пониманием. На нарушение режима должны реагировать правоохранительные органы».
По данной логике, имеются риски привлечения и юридических лиц к ответственности по ст. 6.3 КоАП РФ. В первую очередь это касается медицинских организаций, не приостановивших в Москве плановый прием стоматологических пациентов.
Об уголовной ответственности
И напоследок об уголовной ответственности за нарушение обсуждаемых карантинных запретов. В настоящее время ст. 236 УК РФ действует в старой редакции и предусматривает уголовную ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических правил, повлекшее по неосторожности смерть человека или массовое заболевание/отравление людей. Однако сегодня 31 марта 2020 года Государственная Дума приняла поправки в ст. 236 УК РФ, направленные на уточнение указанных составов преступлений, а также на ужесточение ответственности за их совершение. Совершенно очевидно, что законопроект будет вот-вот подписан Президентом РФ.
Новая редакция ст. 236 УК РФ помимо ужесточения наказания предусматривает ответственность за нарушение сан-эпид. правил, сопряженное с умышленным созданием угрозы массового заболевания и отравления людей. То есть вводится нематериальный состав, не связанный с фактически наступившими последствиями. Помимо этого ужесточено наказание и, как написано на сайте ГД, в случае гибели людей от нарушения карантина уголовное наказание составит до семи лет лишения свободы. Но вот только это не должно касаться карантина, а уж по крайней мере фактически введенного Указом Собянина. Ведь ст. 236 УК РФ как в настоящее время, так и после внесения в нее поправок предусматривает ответственность исключительно в случае нарушения санитарно-эпидемиологических правил. Указ Мэра Москвы № 12-УМ не является санитарно-эпидемиологическим правилом (равно как и другие региональные акты подобного рода). Тому есть целый ряд юридических обоснований, как минимум факт того, что согласно нормам ФЗ № 52 санитарные правила утверждаются Роспотребнадзором. Хотя не исключено, что «санитарно-эпидемиологические правила» будут толковаться как все нормы и требования, вытекающие из ФЗ № 52, включая ограничительные меры, утверждаемые органами исполнительной власти субъектов РФ.
В любом случае привлечение нарушителей к уголовной ответственности за нарушение самоизоляции и иных требований Мэра Москвы представляется сомнительным. Тоже самое касается и медицинских организаций, в частности стоматологических. Однако сугубо теоретически, правоохранительные органы и суды в таких действиях могут усмотреть состав другого преступления – оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности жизни или здоровья потребителей (ст. 238 УК РФ).
Ночь короткого поводка
В итоге на сегодняшний день в Москве введены достаточно жесткие ограничительные меры по отношению к гражданам и бизнесу в связи с распространением новой коронавирусной инфекции. Буквально пару часов назад Коммерсант сообщил, что Москва будет контролировать нарушителей с помощью камер, телефонного биллинга и банковских трансакций. А для выхода из дома москвичам понадобится QR-код. Похоже, что на днях мы действительно проснемся окольцованными как голубки в клетке.
Несмотря на то, что принимаемые меры действительно направлены на снижение рисков распространения опасной инфекции, по каким-то причинам руководство г. Москвы не хочет называть принимаемые меры карантином и вводить карантин так, как это предусмотрено федеральным законодательством. При этом ответственность за нарушения различного рода «карантинных» мер ужесточается, а как будут применяться новые санкции на практике еще неизвестно. Хотя вполне предсказуемо. После «ночи длинных ковшей» удивить москвичей «ночью коротких поводков» довольно сложно.